III OSK 1065/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 30 września 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. i A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 827/23 w sprawie ze skargi A. C. i A. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 13 października 2023 r. nr 11/II/2023 w przedmiocie obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 827/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. i A. C. (dalej jako "skarżące") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 13 października 2023 r. nr 11/II/2023 w przedmiocie obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie obowiązujący tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę. Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr 11/II/2023 Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 13 października 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania A. C., A. C. od decyzji Nr 20 Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu z 16 sierpnia 2023 r., orzekającej o obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego w Radomiu przy ul. (...) przez M. C., A. C. i A. C., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W skardze do WSA w Warszawie A. C. A. C. wniosły o uchylenie obydwu decyzji. WSA w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i skargę oddalił. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że na podstawie decyzji nr 9/III/79 o przydziale mieszkania funkcyjnego z dnia 12 marca 1979 r. M. C. zostało przydzielone mieszkanie funkcyjne w Radomiu przy ul. (...). Na dzień wydania wymienionej decyzji, do zamieszkania z policjantem uprawniona była jego żona A. C. i syn – R. C.. Lokal mieszkalny (...) w Radomiu pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu, tym samym wszelkie kwestie związane z przydziałem, bądź opróżnieniem rozstrzygane są na podstawie przepisów rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 171 ze zm.) oraz rozporządzenia MSWiA z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych .kwater przeznaczonych dla policjantów (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 947 ze zm.). Następnie Sąd szczegółowo przytoczył i wyjaśnił treść przepisów, które miały zastosowanie w sprawie, a mianowicie przepisu art. 89, art. 90 oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Przypomniał, że w świetle tych przepisów krąg osób uprawnionych do uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji jest zawężony. Na podstawie art. 88 ustawy o Policji, prawo do lokalu mieszkalnego może bowiem uzyskać tylko policjant w służbie stałej. Odrębnym zagadnieniem jest możliwość zamieszkiwania w lokalu przez członków rodziny policjanta. Jednak członkowie rodziny policjanta nie posiadają wówczas własnego tytułu prawnego do lokalu, a ich uprawnienie do zamieszkania wynika z posiadanego przez policjanta tytułu prawnego. Art. 89 ustawy o Policji stanowi jakich członków rodziny policjanta, uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego. Są to pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek, 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. W przypadku natomiast zwolnienia funkcjonariusza ze służby lub też jego śmierci przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji określają kto może uzyskać prawo do lokalu mieszkalnego. Zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Ustęp 2 stanowi, iż prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Ustęp 3 zaś wskazuje, iż prawo do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje osobom wymienionym w ust. 2, do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej. W ocenie Sądu I instancji skarżące bezsprzecznie nie były nigdy funkcjonariuszami Policji. Ponadto, w świetle unormowań resortowej ustawy emerytalnej, nie są też członkami rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. Nie spełniały zatem żadnej z przesłanek ustawowych, która uprawniałyby je do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Uprawnienie A. C. do zamieszkiwania w przeszłości w tym lokalu wynikało jedynie ze stosunku rodzinnego łączącego ją z ojcem M. C., jako osobą posiadającą tytuł prawny do tego lokalu. Poza tym, zdaniem Sądu I instancji, z faktu, że M. C. wyprowadził się z tego lokalu w 1991 roku, jeszcze przed rozwodem, który miał miejsce w 1992 r. i od dnia 1 września 1991 r. nie mieszka w tym lokalu, nie można było wywodzić, że pozostali w przedmiotowym lokalu mieszkalnym członkowie rodziny, uzyskali tym samym tytuł prawny do tego lokalu. Lokal ten, jak podkreślił bowiem Sąd, nie przestał należeć do kategorii lokali "pozostających w "dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i podległych mu jednostek". Jednocześnie Sąd odniósł się do postawionego w skardze zarzutu, że przedmiotowy lokal nie pozostaje w dyspozycji organów Policji, a w konsekwencji nie mogą one decydować o jego przydziale i opróżnieniu. W tym zakresie wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że na podstawie decyzji nr 9/III/79 o przydziale mieszkania funkcyjnego z 12 marca 1979 r. M. C. zostało przydzielone ww. mieszkanie funkcyjne i decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zgodnie zaś z art. 146 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji rozwiązano Milicję Obywatelską i na podstawie art. 149 wymienionej ustawy, funkcjonariusze z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej stają się policjantami. Natomiast w myśl art. 153 ustawy o Policji ilekroć w przepisach prawa jest mowa o "Milicji Obywatelskiej" i "funkcjonariuszach Milicji Obywatelskiej", należało przez to rozumieć "Policję" i "policjantów". Zatem art. 146 oraz art. 149 ustawy o Policji stanowił o następstwie prawnym Policji w związku z rozwiązaniem Milicji Obywatelskiej. Co więcej, według Sądu I instancji, również przepis § 8 powołanego powyżej rozporządzenia nie kreował dla skarżącej A. C. uprawnienia (tytułu prawnego) do zamieszkiwania w lokalu, który jednocześnie umożliwiałby zastosowanie w stosunku do niej i zamieszkującej wraz z nią córki przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Sąd podkreślił przy tym, że regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Nie jest natomiast powinnością organów Policji zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem, obowiązek taki spoczywa bowiem na organach gminy (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego). Przepis § 8 rozporządzenia nie może być zatem wykładany w oderwaniu i w niezgodzie z regulacjami zawartymi art. 88 i art. 89 ustawy o Policji oraz art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Nie może też kreować "mocniejszego" tytułu do zajmowania lokalu niż wynikający z powyższych przepisów. Następnie Sąd wskazał, że pojęcie tytułu prawnego do lokalu, o którym mowa w przepisie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, trzeba rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie zatem decyzja o jego przydziale, a nie np. okoliczność zameldowania w lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu powołanego art. 95 ust. 3 pkt 3. Sąd odniósł się również do zachowania przez orzekające organy zasad postępowania wyjaśniającego i stwierdził w tym zakresie, że organy zebrały dowody mające w sprawie istotne znaczenie, ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a także uzasadniły wyczerpująco swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły skarżące, reprezentowane przez adwokata. Skarżące kasacyjnie zaskarżyły wyrok WSA w Warszawie w całości. Wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosły też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w szczególności poprzez prowadzenie postępowania bez zachowanej należytej staranności wymaganej dla prowadzenie postępowania, zaniechanie przeprowadzenia dowodów na okoliczności podnoszone przez skarżące, w szczególności te które spowodowały naruszenie prawa materialnego i które miały wpływ na błędny wynik sprawy, tj. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji oraz art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin poprzez błędne zastosowanie w ustalonym przez organy i Sąd stanie faktycznym: rozwodu skarżącej A. C. z byłym małżonkiem M. C. jako emerytem policyjnym, wobec wydanej i nie kwestionowanej przez organy decyzji o przydziale lokalu i nie zrzeczenia się przez M. C. przedmiotowego lokalu przy ulicy (...) w Radomiu, nie uzyskania lub nie nabycia przez A. C. innego lokalu mieszkalnego albo domu w rozumieniu i w związku z § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r., co skutkuje niemożliwością powołania się przez organy i Sąd na wskazane wyżej podstawy prawne i spowodowało wydanie decyzji eksmisyjnej, a gdyby Sąd nie podzielił tego zarzutu w tej treści, to powinno ewentualnie powodować zmianę skarżonej decyzji w zakresie petitum rozstrzygnięcia uwzględniającego zapis § 8 cytowanego wyżej rozporządzenia; 2. naruszenie art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 146 i 147 ustawy o Policji w zw. z § 1, § 3 i § 8 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych oraz art. 14 k.p.a.. poprzez błędne przyjęcie, że zajmowany przez skarżące lokal w dalszym ciągu znajduje się w dyspozycji organu administracji publicznej, jakim w tym wypadku jest Policja, podczas gdy w stosunku do tegoż lokalu brak jest jakiegokolwiek aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej lub protokołu zdawczo-odbiorczego), którego obowiązek wydania wynikał ze wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia oraz art. 14 k.p.a., wskazującego, iż prawo do dysponowania nim przeszło w 1990 r. z Milicji Obywatelskiej na Policję. Skarżące kasacyjnie oświadczyły również, że w przypadku uznania, że wskazane rozporządzenie nie obowiązuje, podnoszą zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: 1) błędne przyjęcie, iż Policja w sposób należyty wykazała fakt posiadania przez siebie uprawnienia do dysponowania przedmiotowym lokalem, podczas gdy: - ani Milicja Obywatelska (ani też Policja po 1990) nie wydała po powstaniu Policji decyzji lub innego aktu administracyjnego stwierdzającego pozostawanie lokalu w dyspozycji Policji, a brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, iż prawo do dysponowania przedmiotowym lokalem przysługujące Milicji Obywatelskiej przeszło po 1990 roku na Policję; - przywołane w treści zaskarżonej decyzji pismo MZL z dnia 03 lutego 2023 roku nie jest dokumentem urzędowym i nie jest poparte żadnym dowodem do weryfikacji - jest dowodem, że osoba która podpisała to pismo złożyła takie oświadczenie i nie skutkuje wskazaniem na istnienie po stronie Policji uprawnienia do dysponowania przedmiotowym lokalem. Pismo to wskazuje natomiast jednoznacznie na fakt iż w posiadaniu MZL brak jest dokumentu potwierdzającego przekazanie lokalu dla Policji, co w swej istocie nie jest równoznaczne z istnieniem tego uprawnienia dla organu; 2) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy w tym kwestii: - dlaczego między skarżącymi i MZL istnieje obowiązująca umowa najmu przedmiotowego lokalu, a strony płacą czynsz najmu, a w treści obowiązującej umowy najmu w żadnym miejscu nie wspomniano o uprawnieniu Policji do dysponowania objętym nią lokalem, co wskazuje na okoliczność, że pozostawanie mieszkania w dyspozycji Policji winno być jednoznacznie wyjaśnione. 3. naruszenie art. 107 § 3, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób uniemożliwiający ustalenie na jakich konkretnie dowodach organy i Sąd uznały, iż lokal zajmowany przez skarżących w dalszym ciągu znajduje się w dyspozycji Policji; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 k.p.a. poprzez nie wykazanie przez organ w sposób faktyczny i prawny co jest podstawą wydania decyzji, tj. nie zastosowanie w podstawie prawnej art. 107 k.p.a. ze wszystkimi konsekwencjami formalno - prawnymi, co jest poważnym uchybieniem w zakresie formalno - prawnym i powoduje brak podstawy rozstrzygnięcia prawnego i konsekwencji brak uzasadnienia; 5. błąd w zakresie ustaleń faktycznych, który miał wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie następstwa prawnego Policji po Milicji Obywatelskiej w zakresie co do zasady dysponowania przedmiotowym lokalem mieszkalnym, ustalenia, że lokal pozostaje w dyspozycji Policji i że M. C. nie zrzekł się lokalu, a skarżąca rozwiedziona małżonka emeryta policyjnego nie posiadająca innego lokalu nie ma uprawnienia do zamieszkiwania w tym lokalu i organ ma podstawy formalno - prawne eksmisji skarżącej A. C. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należało poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie skarżące kasacyjnie oparły skargę kasacyjną na obydwu podstawach ustawowych. Wskazały obok podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), także i podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tą uwagą, że wszystkie postawione w ramach tej podstawy zarzuty dotyczyły w istocie postępowania przed organem administracji, a nie przed Sądem I instancji. Wynika to z samej treści zarzutów i przytoczonych w nich przepisów, których Sąd I instancji nie stosował i nie mógł stosować (przepisy k.p.a.), a których skarżące kasacyjnie nie powiązały z żadnym z przepisów p.p.s.a. (np. przepisem art. 151 p.p.s.a.). Wynika to również z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której skarżące kasacyjnie błędnie wskazują, że Sąd częściowo prawidłowo i częściowo nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, podczas gdy sąd administracyjny nie czynił i nie może czynić żadnych ustaleń faktycznych, ale ocenia prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez organy tylko i wyłącznie na podstawie przekazanych mu akt administracyjnych (art. 54 § 2 i art. 133 § 1 p.p.s.a). Nigdy jednak samodzielnie nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego, które zastrzeżono do postępowania przed organami administracji publicznej (por. art. 1 pkt 1 k.p.a.). W tej zaś sytuacji tylko przywołana uchwała NSA o sygn. I OPS 10/09, nakładała na NSA, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych., mimo, że sposób sporządzenia skargi kasacyjnej był daleki od standardów oczekiwanych od profesjonalnego pełnomocnika (adwokata). Wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się chybione. Jako pierwszy należało rozpoznać zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., który miałby polegać na podstawowym (pierwotnym) błędzie organów Policji polegającym na błędnym przyjęciu, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji posiadały uprawnienia do dysponowania lokalem, który nakazano zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją administracyjną opróżnić. Gdyby bowiem takiego prawa organy te nie posiadały, to, co oczywiste, brak byłoby podstaw prawnych do zastosowania w sprawie przepisu art. 95 ust. 2 ustawy o Policji. W sprawie bezsporne było, że lokal został przydzielony M. C. jeszcze decyzją z dnia 12 marca 1979 r., a jak wyjaśnił Sąd I instancji, opierając się na aktach sprawy, stan dysponowania tym lokalem na dzień orzekania przez organy Policji nie został podważony, lecz potwierdzony, co wynikało m.in. z pisma Zastępcy Dyrektora Miejskiego Zarządu Lokalami w Radomiu z 11 maja 2022 r., jak również z pisma Dyrektora Miejskiego Zarządu Lokalami w Radomiu GZ.4145.465.2023.ML z 03 lutego 2023 r. Pojęciem "dyspozycyjność" posługuje się art. 90 ustawy o Policji, stanowiąc, że "na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów". Lokale te uzyskiwane są w wyniku działalności inwestycyjnej, albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej. Są to lokale stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy też innego stanu władania (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., sygn.. akt III OSK 2554/22, Legalis nr 3115340). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w oparciu o wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r., CKN 683/00 (LEX nr 74801), lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Lokal co do którego wydano zaskarżoną decyzję pozostawał zatem w takiej dyspozycji. Przekłada się to również na niezasadność sformułowanych zarzutów naruszenie art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 146 i 147 ustawy o Policji w zw. z § 1, § 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 września 1990 r. w sprawie zasad stopniowego przekazywania kompetencji i mienia Milicji Obywatelskiej i Służby Bezpieczeństwa jednostkom Policji i Urzędu Ochrony Państwa oraz art. 14 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zajmowany przez skarżących lokal w dalszym ciągu znajduje się w dyspozycji organu administracji publicznej, skoro dyspozycyjność lokalu nie budziła wątpliwości także i w 2023 r.(vide uzasadnienie powyżej). Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim konieczne było ustalenie okoliczności objętych hipotezami norm wynikających z przepisów art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, art. 29 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także § 8 ww. rozporządzenia wykonawczego. I tak, przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 , przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. W utrwalonym orzecznictwie NSA wskazuje się, że pojęcie tytułu prawnego do lokalu, o którym mowa w przepisie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, trzeba rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie zatem decyzja o jego przydziale, a nie np. okoliczność zameldowania w lokalu, czy też jak podnoszą skarżące kasacyjnie, opłacania czynszu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu powołanego art. 95 ust. 3 pkt 3. Uprawniona do renty rodzinnej osoba zyskuje natomiast tytuł do lokalu z mocy samego prawa. Nie ma konieczności wydawania odrębnego aktu administracyjnego potwierdzającego to uprawnienie W tej sytuacji wystarczające jest okazanie decyzji ustalającej prawo do renty rodzinnej. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Przewiduje on wydanie decyzji związanej, a przy takiej decyzji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy (por. np. wyrok NSA dnia 16 listopada 2022 r. III OSK 6084/21, Legalis nr 2884507). W sprawie brak tytułu prawnego skarżących kasacyjnie został jednoznacznie wykazany w toku postępowania prowadzonego przez organy Policji, zarówno w zakresie braku ich statusu jako funkcjonariuszy Policji, jak też w zakresie ich możliwych uprawnień szczególnych na mocy art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Prowadzenie zaś postępowania w zakresie okoliczności dotyczących orzeczenia rozwodu skarżącej kasacyjnie z byłym małżonkiem (policjantem, któremu przydzielono lokal) lub brakiem oświadczenia tego policjanta o zrzeczeniu się lokalu było prawnie irrelewantne. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, nie można bowiem wywodzić swojego tytułu prawnego do lokalu ze zdarzeń (nawet zdarzeń prawnych), których ustawodawca nie zakwalifikował normatywnie jako tytułu prawnego do lokalu. Odnosząc się z kolei do braku uwzględnienia rozwodu skarżącej kasacyjnie A. C. w świetle przesłanki z § 8 rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji ("Były małżonek policjanta rozwiedzionego pozostaje w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania lub nabycia przez niego innego lokalu mieszkalnego albo domu.") należało wziąć pod uwagę, że przepis ten nie może stanowić alternatywnego sposobu nabycia praw do lokalu pozostającego w dyspozycji organów Policji. Jak wynika z treści tego przepisu ma on charakter czasowy i pełni funkcję ochronną, również czasową, dla byłego małżonka policjanta. Nie może on natomiast zastępować podstawowego tytułu prawnego do lokalu w postaci decyzji administracyjnej przydziału lokalu głównemu uprawnionego, tzn. policjantowi będącemu adresatem decyzji o przydziale. W innej sytuacji lokal ten nie mógłby nigdy być ponownie przydzielony innemu funkcjonariuszowi, a dysponowanie lokalem w ramach przepisów rozdziału 8. ustawy o Policji zostałoby faktycznie wyłączone. Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd I instancji przepis ten został zamieszczony w akcie normatywnym podustawowym, a sposób jego stosowania przedstawiony w skardze kasacyjnej prowadziłby do modyfikacji wprowadzonej w Konstytucji RP hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). Innymi słowy, nie można wywodzić z tego przepisu bezterminowego tytułu prawnego do lokalu skoro jest to jedynie tytuł pochodny o charakterze czasowym, a podstawowym, głównym źródłem praw do lokalu jest decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego, będąca z kolei konsekwencją nawiązania stosunku służbowego i nabycia przez funkcjonariusza Policji prawa ubiegania się o przydział lokalu i realizacja tego uprawnienia w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem może być także tylko policjant. Kwestie te zostały wyjaśnione zarówno w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji administracyjnej, jak też w toku jej kontroli przeprowadzonej przez ten Sąd. Prawidłowo zatem Sąd I instancji nie dopatrzył się zarzutu naruszenia art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie przepis art. 107 k.p.a. nie jest też przepisem prawa materialnego (tak w pkt 4. petitum skargi kasacyjnej). Nie podlegał natomiast rozpoznaniu zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, ponieważ tak sformułowany zarzut nie został powiązany z jakimkolwiek przepisem prawa. W rezultacie oznaczało to, że wniesiona skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.