III OSK 1049/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w C. o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia 23 sierpnia 2023 r. znak [...] w sprawie ze skarg kasacyjnych A. sp. z o.o. z siedzibą w C., K.G., W.W. oraz B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 668/24 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia B. z siedzibą w R., W.W., K.G., C. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w P., A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. i B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 21 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia 23 sierpnia 2023 r. znak [...].

Decyzją z 21 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z 23 sierpnia 2023 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (biodegradowalnych), przeznaczonych do procesów przetwarzania i odzysku dla projektu: Kompostowanie odpadów biodegradowalnych, na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], gmina [...]. Skargi na decyzję z 21 maja 2024 r. wnieśli Stowarzyszenia B. z siedzibą w R., W.W., K.G., C. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w P., A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. i B.G. Wyrokiem z 7 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli A. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: spółka), K.G., W.W. oraz B.G. W treści swojej skargi kasacyjnej spółka wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z 23 sierpnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, a zatem również, tak jak w tej sprawie, decyzji organu I instancji. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W obecnym stanie prawnym, ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1890). Nowelizacją dodano art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub skardze kasacyjnej, jak i kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania jej wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. Również ta okoliczność ma istotne znaczenie z punktu widzenia wniosku spółki o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że spółka nie uprawdopodobniła przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach. Spółka wskazuje przede wszystkim, że biokompostownia w sposób oczywisty będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Należy jednak podkreślić, że jest to przecież następstwem kwalifikacji prawnej przedmiotowego przedsięwzięcia jako zawsze znacząco oddziałującego na środowisko. Nie oznacza to jednak obowiązku niejako "automatycznego" wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji takiego przedsięwzięcia. Z kolei argumenty spółki dotyczące spadku atrakcyjności jej działalności prowadzonej na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której zrealizowana ma być biokompostownia, a w konsekwencji spadku dochodów z tej działalności, w ogóle nie mieszczą się w kategorii przesłanek, o których stanowi art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej. Na tym bowiem etapie, jak już wyżej wskazano, sąd administracyjny ocenia jedynie jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podnoszone przez spółkę argumenty nie wiążą się więc w sposób bezpośredni z wykonaniem zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ odnoszą się do ewentualnych skutków realizacji robót budowlanych na podstawie uzyskanego przez inwestora konkretnego zezwolenia na inwestycję. Z kolei argumenty spółki dotyczące zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są argumentami odnoszącymi się do legalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i jako takie nie mogą być przedmiotem oceny na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania. Z tych względów i na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.