III OSK 1044/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 510/18 w sprawie ze skargi W. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu wniosku z dnia 28 lutego 2018 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i w tym zakresie umarza postępowanie; 2. dalej idącą skargę kasacyjną oddala; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W.L. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 510/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 lutego 2017 r.: 1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 28 lutego 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł; 4. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 28 lutego 2017 r. W. L. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270). Wniósł o wyłączenie zastosowania wobec niego art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismem z 29 marca 2017 r. Minister poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania (...) sprawy", nie zostanie ona załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i wyznaczył 26 lipca 2017 r. jako termin załatwienia sprawy. Pismem z 29 marca 2017 r. Minister zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o udzielenie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie. Odpowiedź na w/w pismo Minister otrzymał w piśmie z 28 kwietnia 2017 r. Pismem z 21 lipca 2017 r. Minister zawiadomił skarżącego o kolejnym terminie rozpoznania sprawy – 11 stycznia 2018 r. Pismami z 21 lipca 2017 r. Minister zwrócił się również do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej także jako IPN) oraz Komendanta Głównego Policji, o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego do 31 lipca 1990 r. oraz od 12 września 1989 r. W piśmie z 4 października 2017 r. IPN udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie. Pismem z 9 listopada 2017 r. skarżący uzupełnił wniosek z 28 lutego 2017 r., wnosząc o wydanie decyzji o wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, z uwagi na spełnienie przesłanek wskazanych w przepisach ustawy. Pismem z 21 grudnia 2017 r. Komendant Główny Policji udzielił odpowiedzi na pismo Ministra z 21 lipca 2017 r. Pismem z 11 stycznia 2018 r. Minister zawiadomił skarżącego o kolejnym terminie rozpoznania sprawy – 31 maja 2018 r., zaś pismem z 30 maja 2018 r. - o terminie rozpoznania sprawy do 28 listopada 2018 r. Pismem z 11 czerwca 2018 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 19 czerwca 2018 r. W. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 28 lutego 2017 r., wnosząc o: stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji; przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 17 000 zł oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymał decyzji w sprawie jego wniosku, zaś od 1 października 2017 r. otrzymuje obniżoną emeryturę z uwagi na przepisy, o wyłączenie stosowanie których wnosił we wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wskazał, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4518) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jest ona w znacznej części zasadna. Sąd ten podniósł, że wniosek skarżącego z 28 lutego 2017 r. wpłynął do organu 2 marca 2017 r. W dniu 29 marca 2017 r. organ wystosował do skarżącego, w trybie art. 36 k.p.a., pismo o przewidywanym zakończeniu postępowania do 26 lipca 2017 r. oraz pismo do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z prośbą o przekazanie informacji czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystosowanie tych pism, z uwagi na złożony charakter sprawy wymagający współdziałania innych organów i zgromadzenia wielu dokumentów, był prawidłowy. Jednakże dalsze działanie organu w rozpatrywaniu tej sprawy takie już nie były. Sąd ten zauważył, że organ wystosował niezbędne w tej sprawie pisma do IPN oraz do Komendanta Głównego Policji dopiero 21 lipca 2017 r., a zatem z ze znaczną zwłoką, licząc od daty wpływu wniosku skarżącego. Po tych działaniach organu brak jest dalszych czynności, brak jest również stosownych ponagleń Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, IPN, KGP o terminowe udzielenie żądanych informacji, co powoduje, iż informacje te organ uzyskał dopiero 21 grudnia 2017 r. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że organ nie wskazywał wcześniej na brak rozstrzygnięcia sprawy o obniżenie wnioskodawcy świadczenia emerytalnego (skarżący zaczął otrzymywać obniżoną emeryturę dopiero od października 2017 r.), ani nie uznał przedmiotowego wniosku skarżącego z 28 lutego 2017 r. za przedwczesny, z uwagi na brak takiego rozstrzygnięcia. W dniu 9 listopada 2017 r. skarżący uzupełnił swój wniosek z 28 lutego 2017 r. o żądanie niestosowania wobec niego również art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i załączył do tak uzupełnionego wniosku plik załączników. Na pismo to organ zareagował dopiero 11 stycznia 2018 r., informując skarżącego o kolejnym przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do 31 maja 2018 r., zaś pismem z 30 maja 2018 r. o przedłużeniu terminu do 28 listopada 2018 r. W dniu 11 czerwca 2018 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że organ prowadzi sprawę przewlekle i nie rozpoznał wniosku w przewidzianym przepisami terminie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ nie może odpowiadać za nieterminowe załatwianie sprawy przez inne organy (Komendanta Głównego Policji oraz IPN). Jednakże sam fakt powiadomienia zainteresowanego o zwłoce w rozpatrzeniu sprawy i wyznaczanie kolejnych terminów jej rozpatrzenia, przy jednoczesnym opieszałym wystosowywaniu pism o niezbędne informacje do innych organów i wobec braku stosownego monitowania wyżej opisanych organów o odpowiedź, gdy odpowiedzi tej brak - nie jest prawidłowym działaniem organu rozpatrującego przedmiotową wprawę i działanie takie ma niewątpliwie wpływ na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego. Zatem skarga zarzucająca organowi przewlekłość w rozpatrywaniu sprawy jest zasadna. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przedłużanie terminu załatwienia sprawy miało także wpływ zbyt późne uzupełnienie wniosku przez skarżącego (po blisko pół roku od wpływu do organu wniosku w pierwotnej treści), które wymagało od organu chociażby ustosunkowania się do każdego z załączonych do tego uzupełnionego wniosku dokumentów. To przyczynienie się skarżącego nie uzasadniało jednak po stronie organu tak znacznego przedłużenia terminu załatwienia sprawy – do 31 maja 2018 r. i później do 28 listopada 2018 r. oraz brak wydania w sprawie decyzji. Z tej przyczyny, zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze. zm.; dalej "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego (pkt 1 wyroku). Zdaniem tego Sądu stwierdzona przewlekłość organu miała cechy rażącego naruszenia prawa, co wynika ze stanu sprawy i z zestawienia dat działania organu. Sąd ten zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Z tych względów zasadne było, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) oraz § 1a) p.p.s.a., orzeczenie jak w pkt 2 wyroku. Z uwagi na stwierdzoną przewlekłość, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zasadne było wymierzenie z urzędu w pkt. 3 wyroku organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącemu nie należała się od organu suma pieniężna, albowiem na przedłużenie terminu załatwiania sprawy miało wpływ pismo skarżącego z 9 listopada 2017 r. i rozszerzenie nim przedmiotu wniosku oraz załączenie pliku dokumentów. Nadto, żądana suma pieniężna jest znaczna i wskazuje nie na zadośćuczynienie, ale na uzyskanie jak najwyższej korzyści majątkowej z przewlekłego działania organu. Taki brak ze strony skarżącego miarkowania wysokości żądanej sumy pieniężnej jest sprzeczny z celem art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., dlatego żądanie to zostało oddalone – pkt 4 wyroku. O kosztach zastępstwa prawnego Sąd ten orzekł w pkt. 5 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1, 2, 3 oraz 5. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. zakresie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 28 lutego 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co pozwala przyjąć, że Sąd stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2018 r. nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie, ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji Sąd nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 410/15); 2. art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a, musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 28 lutego 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zatem zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 28 lutego 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (21 sierpnia 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby (5 maja 2017 r.), wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz informacji z IPN o przebiegu służby (10 października 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 12 października 2017 r., a informację o przebiegu służby w Policji – 4 stycznia 2018 r.; 3. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podał, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu wskazał m.in., że [...] września 2018 r. organ wydał decyzję w stosunku do skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z 8 lipca 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe, o czym zawiadomił strony postępowania i pouczył o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony nie złożyły w zakreślonym terminie pisma procesowego zawierającego dodatkowe argumenty na poparcie swojego stanowiska w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej, dotyczącym art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jego naruszenie skarżący kasacyjnie organ upatruje w zobowiązaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 28 lutego 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co pozwalało przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] września 2018 r. wydał decyzję nr [...], co uzasadniało umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż zasługuje on na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. 21 listopada 2018 r., nie otrzymał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i od skarżącego, jakiejkolwiek informacji o wydaniu ww. decyzji. Powołanie się na fakt wydania przedmiotowej decyzji nastąpiło dopiero w skardze kasacyjnej, do której jako załącznik ją dołączono. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem wiedzieć, że po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniosek skarżącego z 28 lutego 2017 r. został rozpoznany, a więc że na dzień orzekania zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku było bezprzedmiotowe. Ponieważ taką informację organ ujawnił dopiero składając skargę kasacyjną, nie można było wymagać od Sądu pierwszej instancji, aby ten z własnej inicjatywy dowodowej uzyskiwał informację w powyższym zakresie. Ponieważ jednak brak jest podstaw do utrzymania w obrocie prawnym zobowiązania organu do wydania decyzji, która została już faktycznie wydana, rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tej części (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku) należało uchylić, a wobec bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie koniecznym było jego umorzenie. We wskazanej części skarga kasacyjna podlegała zatem uwzględnieniu, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. W drugim zarzucie, dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej podjął próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu, w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., przy uwzględnieniu art. 8 k.p.a., ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, iż zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14). Niezasadny okazał się również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej (pkt 3), dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznaje się sumę pieniężną do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższe odesłanie oznacza także, iż na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej i grzywny wprowadził pewną swobodę, określając jedynie ich górną granicę. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przedmiotowej sprawie w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, że stwierdzona przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zaistniały podstawy do wymierzenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w kwocie 500 zł, a więc w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanej granicy. Grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, a więc nie jest bezpodstawna tylko dlatego, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również zasadny wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 – zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w tym przepisie, m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że kompetencja orzecznicza sądu administracyjnego dotycząca wymierzenia organowi grzywny przysługuje w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo oraz wyjaśnił cele, które te świadczenia mają realizować. Nawiązał wprost do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu wniosku skarżącego z 28 lutego 2017 r. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz w związku z tym wysokości grzywny, której wysokość znalazła w tak ustalonym i niezakwestionowanym skutecznie stanie sprawy usprawiedliwienie, a podstawa jej przyznania wynikała z oceny przewlekłości organu, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w zakresie zawartych w niej zarzutów nr 2-3 nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).