III OSK 1043/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 841/21 w sprawie ze skargi H.P. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie gospodarki odpadami oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 841/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi H.P. (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej także jako: "WIOŚ", "organ") z dnia 31 sierpnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie gospodarki odpadami: oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 31 sierpnia 2021 r., znak: [...], skierowanym do strony skarżącej, organ zarządził: 1. Zaprzestać przetwarzania odpadów na terenie działki o nr ewid. [...], zlokalizowanej w miejscowości [...], do czasu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie gospodarki odpadami. 2. W przypadku prowadzenia działalności wymagającej posiadania uregulowanego stanu formalno-prawnego w zakresie gospodarki odpadami, prowadzić wizyjny system kontroli miejsc magazynowania odpadów, zgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1755). 3. W przypadku wytwarzania odpadów lub będąc w posiadaniu odpadów, prowadzić na bieżąco za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami BDO ilościową i jakościową ewidencję odpadów, tj. karty ewidencji odpadów oraz karty przekazania odpadów, zgodnie z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10). 4. W przypadku prowadzenia gospodarki odpadami (zbieranie, przetwarzanie, wytwarzanie odpadów) sporządzać i przekazywać Marszałkowi Województwa [...] w określonym terminie za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO), "Roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami". W zarządzeniu określono, że wszystkie powyższe obowiązki mają podlegać realizacji bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego. Jednocześnie wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 września 2021 r. W uzasadnieniu zarządzenia organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów organu w okresie od 5 lipca 2021 r. do 9 sierpnia 2021 r. na terenie działki o nr ewid. [...], zlokalizowanej w miejscowości [...], użytkowanej przez stronę skarżącą, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Po pierwsze ustalono, że na terenie działki o nr [...], strona skarżąca przetwarza odpady w postaci bloków telekomunikacyjnych, nie posiadając uregulowanego stanu formalno-prawnego w zakresie gospodarki odpadami, tj. bez wymaganego zezwolenia Starosty [...], co stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o odpadach". W związku z powyższym należy zaprzestać przetwarzania odpadów do czasu uregulowania stanu formalno-prawnego w tym zakresie. Organ odwołał się do definicji ustawowej przetwarzania odpadów, zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, a także definicji odzysku odpadów oraz wskazał, że wykonywane przez kontrolowaną czynności polegające na demontażu bloków telekomunikacyjnych w celu pozyskania wartościowych elementów do dalszego wykorzystania, wypełniają ustawową definicję przetwarzania odpadów. Odnośnie punktu 2. zarządzenia podniesiono, że skarżąca jako posiadacz odpadów obowiązana do uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zobowiązana jest również do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów. Brak takiego systemu jest niezgodny z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach oraz przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1755). W przypadku natomiast trwałego zaprzestania wykonywania działalności w zakresie przetwarzania odpadów nie będzie również obowiązku prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów. Dalej podniesiono, że jak wykazała kontrola strona skarżąca przetwarzając odpady w postaci bloków telekomunikacyjnych nie prowadzi ilościowej i jakościowej ewidencji, zgodnie z katalogiem odpadów, obejmującej karty ewidencji i karty przekazania odpadów, co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 pkt 1 a i b ustawy o odpadach. Zgodnie z tymi przepisami posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10). Ponadto zgodnie z art. 67 ust. 6 ustawy odpadach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2020 r., dokumenty ewidencji odpadów sporządza się za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Organ wskazał wreszcie, że kontrolowana nie sporządziła i nie przekazała Marszałkowi Województwa Świętokrzyskiego za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO), "Rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami" za rok 2020, co stanowi naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 76 ust. 1 ustawy o odpadach. W związku z powyższym, w przypadku prowadzenia gospodarki odpadami (zbieranie, przetwarzanie, wytwarzanie odpadów) niniejsze dane należy corocznie sporządzać i przedkładać właściwemu marszałkowi województwa w terminie do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe zarządzenie pokontrolne strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 7 i 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii Wójta Gminy [...] z dnia 10 czerwca 2021 roku, na okoliczność: (i) nieprowadzenia na nieruchomości działalności związanej z wytwarzaniem, przetwarzaniem oraz zbieraniem odpadów, (ii) wydania przez organ administracji publicznej więżącego stanowiska; uchylenie w całości zarządzeń pokontrolnych Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31 sierpnia 2021 roku; zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając swe stanowisko skarżąca podniosła, że organ nie miał prawa do uznania wyrobów elektronicznych, znajdujących się na nieruchomości, za odpad. Tym samym nie miał prawa stosować przepisów ustawy o odpadach do zastanego stanu faktycznego. Elementy te nie posiadały walorów, pozwalających na uznanie ich za odpad. Ustawodawca pojęcie to zdefiniował jako (...) każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Organ nie dysponował i nie dysponuje w ramach prowadzonego postępowania jakimikolwiek informacjami dotyczącymi tego, że posiadacz wyrobów elektronicznych znajdujących się na nieruchomości zamierzał się ich pozbyć lub się ich pozbywał. Okoliczność ta nie została udowodniona lub chociażby uprawdopodobniona. Wobec tego na tym etapie postępowania próżno elementy te uznawać za odpad. Zdaniem skarżącej organ nie zbadał w sposób wyczerpujący stanu faktycznego. Nie tylko nie przeprowadził należytych czynności wyjaśniających, dotyczących przeznaczenia elementów elektronicznych, ale pominął również stanowiska innych organów administracji publicznej, wydających stosowne akty władcze. Opinię w zakresie legalności działań na nieruchomości wydał Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 10 czerwca 2021 roku, którego kopię przedłożono. Organ winien zapoznać się z tą opinią, a konsekwencją tego winno być uznanie elementów elektroniki, znajdujących się na nieruchomości, za towar nie będący odpadem. Jak bowiem wskazuje art. 8 § 2 organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W zastanym stanie faktycznym nie zaszły jakiekolwiek okoliczności, które pozwalałyby organowi w niniejszej sprawie odejść od stanowiska Wójta Gminy [...]. Ze stanowiska tego wynikało wprost, że elementy znajdujące się na nieruchomości nie są odpadem. Opinia ta była dla skarżącej wiążąca i respektowała ją z poszanowaniem nie tylko przepisów prawa ale i stanowiska organu administracji publicznej. Nie ma zatem powodu, aby skarżąca ponosiła negatywne konsekwencje działania organów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i wskazując dodatkowo, że skarżąca przy formułowaniu zarzutów w przesłanej skardze pominęła zupełnie specyfikę postępowania kontrolnego oraz wydanego na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli zarządzenia pokontrolnego. To właśnie ustalenia kontroli są podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego. Pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska posiadają niezbędny do realizacji jej ustawowych zadań zakres wiedzy specjalistycznej, zaś protokół kontroli jest dokumentem wypełniającym normy określone w art. 7 k.p.a. Ponadto protokół kontroli przeprowadzonej na terenie należącym do skarżącej został podpisany przez kontrolowaną, co oznacza, że potwierdza ona ustalenia inspektorów. Podczas oględzin w dniu 5 lipca 2021 r. na kontrolowanej działce stwierdzono wytworzone w trakcie prowadzonego przez stronę skarżącą przetwarzania bloków telekomunikacyjnych m.in. odpady w postaci metali żelaznych i nieżelaznych, kondensatorów i cewek z bolcem, które następnie zwracane są w tej samej ilości do zleceniodawcy [...] S.A. W trakcie wykonywania oględzin w garażu zlokalizowanym w budynku mieszkalnym stwierdzono stanowiska przygotowane do demontażu odpadów w postaci bloków telekomunikacyjnych, a na nich narzędzia takie jak: wkrętarki elektryczne, klucze nasadowe, kombinerki, nożyce i wkrętaki. Kontrola wykazała, że strona skarżąca prowadzi od 31 lipca 2020 r. przetwarzanie odpadów w postaci bloków telekomunikacyjnych, na postawie umów o dzieło zawartych z firmą [...]S.A. z siedzibą w [...]. Przetwarzanie odpadów jest działalnością wymagającą uzyskania stosownych uregulowań formalno-prawnych w zakresie gospodarki odpadami i nie może być wykonywana jedynie na podstawie umów cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Spółka [...] przekazywała niniejsze bloki telekomunikacyjne jako odpad do dalszego ich odzysku, działania te wpisują się w ustawową definicje przetwarzania i odzysku. Argument skarżącej, że przetwarzane bloki telekomunikacyjne nie stanowią odpadu, gdyż posiadają wartość, nie jest właściwy ponieważ bardzo wiele rodzajów odpadów (jak np. złom metali żelaznych i nieżelaznych, akumulatory, katalizatory) jest towarem o bardzo dużej wartości, co nie zmienia faktu, iż są odpadem. Wartość towaru w żadnym stopniu nie przesądza, czy jest on odpadem, czy nie, a przesłankami do określenia statutu odpadu precyzyjnie określa ustawa o odpadach. Według ustaleń firma [...] S.A. posiada wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO). Zgodnie z informacjami zawartymi w ww. rejestrze Spółka posiada decyzję Marszałka Województwa [...] udzielającą zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie zakładu w miejscowości [...], ul. [...], posiadana decyzja i profil prowadzonej działalności jednoznacznie potwierdza, iż przedmiotowe bloki telekomunikacyjne stanowią odpad oraz przekazane zostały stronie skarżącej w celu ich dalszego przetwarzania. Wójt Gminy [...], tj. autor pisma powoływanego w skardze, nie przeanalizował całokształtu materiału dowodowego w sprawie opierając się jedynie na informacjach otrzymanych z [...] S. A., nie przeprowadził wnikliwie kontroli jak organ – wyspecjalizowany organ administracji rządowej w zakresie ochrony środowiska. Po ponownym przenalizowaniu sprawy organ ten pismem z dnia 9 września 2021 r. poinformował Inspektorat o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie usunięcia odpadów z kontrolowanej nieruchomości należącej do strony skarżącej. Przekazywanie odpadów w postaci bloków telekomunikacyjnych przez Spółkę [...] do strony skarżącej (nieuprawnionego podmiotu), w tym demontowanie ich przez stronę, należy kwalifikować jako przyczyniające się do funkcjonowania tzw. "szarej strefy" w zakresie gospodarki odpadami. Kontrolowana nie posiadała uregulowanego stanu formalno-prawnego w zakresie przetwarzania odpadów w postaci bloków telekomunikacyjnych, nie posiadała stosownego zaplecza technicznego i organizacyjnego pozwalającego należycie wykonywać działalność w tym zakresie, zatem dokonywanie takich czynności może stanowić realne zagrożenie dla środowiska. Zalecenia zawarte w kwestionowanym zarządzeniu pokontrolnym stanowią konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości i wskazują działania jakie kontrolowany winien podjąć, aby doprowadzić do wyeliminowania naruszeń. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 841/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach: oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła skarżąca zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie stoją w sprzeczności z opinią Wójta Gminy [...] w sporządzoną przez ten organ w dniu 10 czerwca 2021 roku (TI-T.6236.2.2021.EM1) i nie naruszają utrwalonej praktyki, podczas gdy Wójt Gminy [...] uznał, że na działce nr [...], zlokalizowanej w miejscowości [...] nie były przetwarzane odpady, a skarżąca działała w zaufaniu do działania organu administracji publicznej (Wójta Gminy [...]), który wcześniej nie dopatrzył się w jej działaniu znamion przetwarzania odpadów, co tym samym powoduje naruszenie przez sąd zasady zaufania do władzy publicznej oraz respektowania utrwalonej praktyki załatwiania spraw administracyjnych; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 z późn. zm.), poprzez błędne ustalenie, że elementy elektroniki znajdujące się na nieruchomości stanowiły odpad, podczas gdy przedmioty te nie posiadały znamienia odpadu. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zarządzeń pokontrolnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31 sierpnia 2021 roku, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w całości. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wskazano, z przepisów tych wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie jako całkowicie bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji zarządzenie pokontrolne zostało wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanego w tej sprawie zarządzenia pokontrolnego wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Zarzut naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów, wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117; a także A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2019, pkt 1 do art. 8). Podkreśla się również, że realizacja wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa "jest szczególnie istotna w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody" (wyrok SN z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994/1, poz. 2). Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27). Wobec powyższego nieuzasadnione są twierdzenia skarżącej o naruszeniu tejże zasady. Z niepodważonych przez skarżącą kasacyjnie okoliczności faktycznych sprawy jasno wynika, że skarżąca prowadziła przetwarzanie odpadów, zaś jej działania miały prowadzić do zmiany głównego przeznaczenia przedmiotów i powtórnego wykorzystania drobniejszych elementów bloków telekomunikacyjnych, na skutek ich demontażu (rozbiórki), stanowiącego proces odzysku. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji podniósł, że za nieuzasadnione należy uznać odwoływanie się do stanowiska Wójta Gminy [...]zawartego w piśmie z dnia 10 czerwca 2021 r., gdzie organ ten stwierdził, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania, a działalność pod adresem [...] prowadzona jest legalnie na podstawie umowy, zaś elementy podlegające rozbiórce nie są odpadem. Po pierwsze jest to jednostkowe stanowisko Wójta Gminy i z pewnością nie można tu mówić o "utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw", o jakiej stanowi powoływany w skardze art. 8 § 2 k.p.a. Nadmienić również należy, że Wójt opierał swoje stanowisko wyłącznie na informacji uzyskanej od firmy [...] S.A. (legalność działania oceniał w zasadzie na podstawie umowy cywilnoprawnej) i następnie stanowisko to uległo zmianie, o czym świadczy treść pisma organu z dnia 9 września 2021 r., gdzie Wójt zapowiedział podjęcie stosownych działań dotyczących usunięcia odpadów z działki [...]. Uwzględniając powyższe wskazać należy, że trudno bronić zarzutu skargi kasacyjnej, że organ naruszył zasady wyartykułowane w art. 8 k.p.a., skoro wydano zarządzenie pokontrolne znajdujące oparcie w przepisach prawa materialnego. Zaakcentować należy, że w stosunku do Wójta Gminy to jednak wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest organ wyspecjalizowanym i prowadzącym szczegółową kontrolę w ramach swych kompetencji, więc w żaden sposób nie jest związany stanowiskiem Wójta Gminy w przedmiocie odpadów. Zarzut naruszenia prawa materialnego również nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Pomiędzy obu rodzajami naruszeń prawa zachodzi zatem istotna różnica, gdyż błąd wykładni ma miejsce na etapie interpretacji podstawy materialnej stosowanej w danej sprawie administracyjnej. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa odnosi się do dalszego etapu procesu zastosowania normy materialnej, tj. etapu, w którym doszło już do podjęcia decyzji interpretacyjnej oraz ustalenia faktów istotnych sprawy, a organ musi zadecydować, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normatywnemu stanowi faktycznemu wynikającemu ze stosowanej normy materialnej i jej rozumienia określonego w decyzji interpretacyjnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., III OSK 1433/24). Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez błędne ustalenie, że elementy elektroniki znajdujące się na nieruchomości stanowiły odpad, podczas gdy przedmioty te nie posiadały znamienia odpadu. Zarówno sformułowany zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej nie udzielają odpowiedzi na pytanie, dlaczego – w ocenie skarżącej kasacyjnie – elementy elektroniki nie posiadają znamienia odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L z 2008 r. poz. 312, s. 3; dalej jako "dyrektywa 2008/98/WE"). Dalej, istotnym elementem definicji odpadu jest pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad. Oznacza ono zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Z definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach wynika dwoista natura odpadu. Odpadem zatem pod pewnymi warunkami może stać się substancja lub przedmiot. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez substancję lub przedmiot, które mogą stać się odpadami oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia "odpad", nie może zatem być interpretowany wąsko. Przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy brać pod uwagę przede wszystkim obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Istotne znaczenie mają także standardy dotyczące bezpieczeństwa używania substancji lub przedmiotów. Pozbycie się substancji lub przedmiotu, które stają się odpadem powinno być także oceniane przez pryzmat zasad: zapobiegania odpadom oraz przezorności i materialnej odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczającego środowisko. Decydujące znaczenie dla uznania danego przedmiotu za "odpad" ma jego stan oraz wola jego poprzedniego posiadacza (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2023 r., III OSK 7662/21, Legalis). O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, stanowiąca działanie faktyczne, zamierzone lub nakazane (animus). Przesłankę tę można więc ocenić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacz przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Chodzi tu o zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. II OSK 2920/13, LEX nr 1987184, wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 993/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2023 r., III OSK 7662/21, Legalis). W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się". Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz.Urz.UE.C Nr 326, s. 47), który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że sensu largo pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy. Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy są to "odpady" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy potwierdzić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. wyroki: z dnia 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z dnia 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2023 r., III OSK 7662/21, Legalis). Nadto, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA z dnia: 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2051/21; 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7662/21), zasadnicze znaczenie z punktu widzenia kwalifikowania danej substancji lub przedmiotu, jako odpadu – co jest wystarczające dla tejże właśnie kwalifikacji – ma zwrot (termin) "pozbywa się" ("pozbywania się"). Jakkolwiek przy tym, wobec przedmiotu oraz celów regulacji ustawy o odpadach, przywołany zwrot (termin) nie może być rozumiany wąsko, a to z uwagi na regulowane przepisami obowiązującego prawa procesy ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów, to jednak w świetle treści przywołanego przepisu prawa nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że (następcza, potencjalna) użyteczność danych substancji lub przedmiotów - których posiadacz (rzeczywiście) pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany – nie jest przesłanką wyłączającą je spod kwalifikowania ich, jako odpadów (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1463/13 oraz glosę do tego wyroku - M. Sieradzka, LEX/el. 2015). Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnie przedmioty znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości stanowią odpad. Świadczą o tym następujące okoliczności, które zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wziął pod rozwagę. Brak jest przesłanek świadczących o tym, że przedmioty te stanowiły pełnowartościowy towar. Skarżąca kasacyjnie demontuje bloki telekomunikacyjne na przygotowanych stanowiskach (stoły drewniane) i przy pomocy odpowiednich narzędzi (wkrętarki, klucze, kombinerki, nożyce, śrubokręty) wytworzyła m.in. odpady w postaci metali żelaznych i nieżelaznych, kondensatorów, cewek z bolcem. Ocena ta znajduje potwierdzenie także w dokumentacji fotograficznej, gdzie uwidoczniono uporządkowane na nieruchomości bloki telekomunikacyjne przed rozbiórką, elementy już zdemontowane, stanowiska do demontażu oraz narzędzia. Prowadzona działalność skarżącej jest udokumentowana w postaci zgromadzonych umów o dzieło, z których wynika, że skarżąca zobowiązywała się do rozbiórki bloków telekomunikacyjnych dla firmy [...] S.A. w [...], w tym dzielenia ich na odzyskane metale szlachetne, stal i aluminium. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli wynika, że przedmiotowe bloki dostarczane są w całości przez firmę, a następnie skarżąca rozkłada je wymontowując poszczególne części, tj. metale, cewki z bolcem, nierdzewkę, miedzionikiel z końcówkami srebra. Rozbiórkę prowadzi w garażu za pomocą wkrętarki elektrycznej. Towar przed dostarczeniem ważony jest przez firmę, a skarżąca oddaje taką samą ilość elementów rozebranych. Odpady złomu pochodzące z rozbiórki magazynuje głównie luzem na utwardzonym placu magazynowym oraz w mniejszej ilości w garażu zlokalizowanym w budynku mieszkalnym. Nie posiada żadnych decyzji w zakresie gospodarowania odpadami, zaś teren działki [...] nie jest wyposażony w jakikolwiek system monitoringu oraz strona skarżąca nigdy nie prowadziła też ewidencji odpadów i nie składała rocznego sprawozdania. Stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo i pozwala na uznanie, że przedmioty gromadzone przez skarżącą kasacyjnie na przedmiotowej nieruchomości stanowią odpady. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.