III OSK 1038/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 747/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 747/24 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2024 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie") wystąpiło o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści dokumentu radcy prawnego, który został odczytany na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej w dniu 21 sierpnia 2024 r. uzasadniającego konieczność opuszczenia spotkania przez mieszkańców i dziennikarzy. Pismem z dnia 9 września 2024 r. Burmistrz Miasta [...] wskazał, iż nie udostępni wnioskowanego dokumentu, albowiem nie stanowi on informacji publicznej. Pismem z dnia 2 października 2024 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako merytorycznie nie uzasadnionej i nie podlegającej uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny statusu nieudostępnionej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") opinii – ma czy nie charakter informacji publicznej. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że stwierdzić należało, że opinia, o udostępnienie której zwróciło się skarżące Stowarzyszenie nie spełnia kryterium przedmiotowego stosowania u.d.i.p. - nie dotyczy danych wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w tym organizacji i funkcjonowania podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej, jego organów, osób sprawujących w nim funkcje oraz majątku tego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że przyznać należy, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest obowiązek podmiotu publicznego do udostępnienia tejże informacji, zaś możliwość odmowy jej udostępnienia stanowi wyjątek. Wobec tego, wyjątku nie można wykładać rozszerzająco, szczególnie biorąc pod uwagę aspekty odnoszące się do roli ustawy o dostępie do informacji publicznej w kontekście praw podmiotowych jednostki. Jednakże w spornym w niniejszej sprawie przypadku żądany dokument nie został sporządzony przez podmiot publiczny, ale miał charakter opiniodawczy, sporządzony przez radcę prawnego na żądanie organu, któremu świadczył usługę obsługi prawnej. W konsekwencji więc należało skonstatować, że dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosku o dostęp do informacji publicznej. Kluczowe bowiem dla oceny, czy dokument będzie podlegał udostępnieniu w trybie u.d.i.p. jest ustalenie, czy dokument ten zawiera dane stanowiące informację publiczną. Natomiast - jak wskazano wyżej - w realiach rozpatrywanej sprawy, taka sytuacja nie miała miejsca. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wskazał, że słusznie zatem uznał organ, że wniosek skarżącego nie odnosi się do informacji publicznej i został załatwiony odmownie. Załatwienie sprawy w tym zakresie pismem jest zgodne z art. 16 u.d.i.p., który przewiduje wydanie decyzji tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej gdy takowa istnieje i w przypadku umorzenia postępowania. Skoro więc żądana opinia nie ma waloru informacji publicznej to zasadnie organ odmówił jej udostępnienia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu informacji w postaci treści wnioskowanego dokumentu, pomimo iż stanowił on informację publiczną, b) art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu informacji w postaci treści wnioskowanego dokumentu, pomimo iż stanowił on informację publiczną, c) art. 31. 3 Konstytucji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.: a) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Gliwicach, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie podlega udostępnieniu, albowiem ma charakter wewnętrzny, b) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepisy te formułują wymóg wobec uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego polegający na wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na: - zaniechaniu przez WSA w Gliwicach wskazania powodów, dla których w ocenie Sądu mimo, iż organy gminy działają w sposób jawny, informacja o przyczynach wyłączenia tej jawności nie stanowiła informacji publicznej, - wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Gliwicach dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to powinien dojść do przekonania, że organ pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekło się rozpoznania skargi na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W pierwszej kolejności jako niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i z art. 141 § 4 p.p.s.a. I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony w ramach przedmiotowego postępowania. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia 30 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści dokumentu radcy prawnego, który został odczytany na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej w dniu 21 sierpnia 2024 r. uzasadniającego konieczność opuszczenia spotkania przez mieszkańców i dziennikarzy, a więc nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Zatem do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu nie oznacza jeszcze, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zresztą w skardze kasacyjnej zarzut ten (jak i art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.) nie został szerzej uzasadniony. Nadto "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Strona skarżąca kasacyjnie wiąże zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. Tak modułowo skonstruowany zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. jest a limine nieskuteczny. Jak wskazano wyżej w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., a nadto w jego ramach nie można skutecznie kwestionować dokonanej oceny stanu faktycznego przyjętego przez sąd administracyjny. Podobnie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa bowiem elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. Zgodnie z treścią przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania WSA w Gliwicach i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim niezasadne są zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie". Otóż Sąd I instancji w ogóle nie stosował tych przepisów, a więc nie można mu zarzucić "niewłaściwego ich zastosowania". Zauważyć także należy, że ani organ, ani WSA w Gliwicach nie ograniczył konstytucyjnego prawa dostępu do informacji, gdyż istotą niniejszej sprawy było to, iż żądana przez wnioskodawcę informacja nie została zakwalifikowana jako informacja publiczna i jako taka nie podlegała udostępnieniu. Zauważyć także należy, że WSA w Gliwicach nie stosował art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., a więc i tu nie można zarzucić mu niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Co więcej przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem wskazany jako naruszony art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. dzieli się jeszcze na litery (a – g). Nie sposób stwierdzić, o którą z wymienionych tam przesłanek chodziło stronie skarżącej kasacyjnie. Wreszcie podkreślić należy, że naruszenie zarówno wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. powiązane zostało z ich niewłaściwym zastosowaniem. Tym samym podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 135836). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie w nie zakwestionowała skutecznie przyjętego w sprawie przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Kwestia kwalifikacji żądanej przez stronę kasacyjną informacji, jako niemającej charakteru informacji publicznej (informacji wewnętrznej) jest elementem ustaleń stanu faktycznego, a nie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.