III FSK 981/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Dominik Gajewski, Protokolant asystent sędziego Konrad Halota, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Wa 379/24 w sprawie ze skargi Miasta [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r. nr 27.415.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wa 379/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta [...] (dalej: Skarżący) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej: Kolegium RIO) z dnia 21 listopada 2023 r. nr 27.415.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały nr [...] Rady Miasta [...] (dalej: Rada Miasta) z dnia 25 października 2023 r. zmieniającej uchwałę w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Miasta [...] oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (dalej: uchwała nr [...]): 1) uchylił zaskarżoną uchwałę w części obejmującej § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1 w zakresie słów "i konsekwentnie w tym samym zakresie Załącznika 2"; 2) zasądził od Kolegium RIO na rzecz Skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną Kolegium RIO. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 6m ust. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm., dalej: u.c.p.g.) przez błędną wykładnię wskazanych przepisów i w konsekwencji niezastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g., polegające na błędnym przyjęciu, że użycie w Załączniku Nr 1 do uchwały nr [...], uchwała w części "Termin składania" oraz w "Pouczeniu" w pkt 2 wyrazu "powstania" zamiast "wytworzenia" oraz w "Pouczeniu" w pkt 2 wyrazu "w ciągu’ zamiast "w terminie", nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa; 2) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 6m ust. 11 pkt 1 u.c.p.g. przez błędną wykładnię wskazanych przepisów i niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g., polegające na błędnym przyjęciu, że użycie w Załączniku Nr 1 do uchwały nr [...], w części "Termin składania" oraz w "Pouczeniu" w pkt 2 wyrazu "powstania" zamiast "wytworzenia" oraz w "Pouczeniu" w pkt 2 wyrazu "w ciągu’ zamiast "w terminie" stanowi nieistotne naruszenie prawa; 3) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z 6n ust. 1 pkt 2 lit. a) u.c.p.g. przez błędną wykładnię wskazanych przepisów i w konsekwencji niezastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do Załącznika Nr 2 do uchwały nr [...], polegające na błędnym przyjęciu, że można orzec o nieważności w części postanowień deklaracji w postaci papierowej bez orzekania o nieważności w tej samej części jej formatu elektronicznego oraz układu informacji i powiązań między nimi; 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 P.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd etapu badania zgodności z prawem załącznika Nr 2 do uchwały [...] i w konsekwencji: ograniczenie się przez Sąd jedynie do oceny rozstrzygnięcia nadzorczego, co skutkowało niezasadnym jego uchyleniem w części, podczas gdy stanowisko organu nadzoru jest w całości (a nie tylko w części) prawidłowe oraz ograniczenie się przez Sąd do lakonicznego stwierdzenia, że Sąd nie jest w stanie stwierdzić, by Załącznik Nr 2 zawierał kwestionowane przez Kolegium RIO zapisy, co wskazuje, że Sąd - wydanym wyrokiem - pozostawił w obrocie prawnym Załącznik Nr 2, którego treść powinna wykonywać treść Załącznika Nr 1 (a w wyniku wydanego wyroku Załącznik Nr 2 nie wykonuje treści Załącznika Nr 1) i którego treść (tj. Załącznika Nr 2) w części nie odpowiada prawu, doprowadzenie przez Sąd do niedopuszczalnej sytuacji, w której w wyniku wydania wyroku w przedmiotowej sprawie w obrocie prawnym funkcjonują deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci papierowej i elektronicznej, stanowiące odpowiednio: Załącznik Nr 1 i Załącznik Nr 2 o innych (odmiennych) treściach. 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez: a) sporządzenie niepełnego uzasadnienia wyroku, ponieważ uzasadnienie nie wyjaśnia, czy Załącznik Nr 2 do uchwały [...] jest zgodny z prawem, wskutek pominięcia przez Sąd etapu badania zgodności z prawem załącznika Nr 2 do uchwały [...], podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno wyjaśniać podstawy rozstrzygnięcia przez Sąd w sposób jasny, logiczny i pozwalający na dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Niniejsze zaniechanie Sądu uzasadnia eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego, b) sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, ponieważ z jednej strony Sąd zgodził się merytorycznie z treścią § 1 pkt 3 uchwały Kolegium RIO nr 27.415.2023, a z drugiej strony zakwestionował zapis w tej uchwale o treści "konsekwentnie w tym samym zakresie Załącznika Nr 2". W rezultacie mamy do czynienia z wyrokiem, którego nie sposób wykonać, c) brak dostatecznego wyjaśnienia wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. 6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz 4) § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Kolegium RIO wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. Zakwestionowało wysokość kosztów postępowania sądowego orzeczonych zaskarżonym wyrokiem. Kolegium RIO i Skarżący złożyli pisma procesowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Kolegium RIO zarzuciło naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6m ust. 11 pkt 1 u.c.p.g. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g., polegające na błędnym przyjęciu, że nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa użycie w Załączniku Nr 1 do uchwały nr [...] w części "Termin składania" i w "Pouczeniu" w pkt 2 wyrazu "powstania" zamiast "wytworzenia" oraz w "Pouczeniu" w pkt 2 wyrazu "w ciągu’ zamiast "w terminie". Zgodnie z art. 6m ust. 11 pkt 1 u.c.p.g., pierwszą deklarację o wysokości opłaty składa się w terminie 14 dni odpowiednio od dnia zamieszkania pierwszego mieszkańca na danej nieruchomości albo w lokalu w budynku wielolokalowym objętym uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1, lub wytworzenia na danej nieruchomości lub w danym lokalu odpadów komunalnych. Rzeczywiście w uchwale nr [...] użyto określenia "w ciągu", a nie występującego w przytoczonym przepisie określenia "w terminie" oraz wyrazu "powstania", a nie znajdującego się w przepisie wyrazu "wytworzenia" Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że kontestowane przez Kolegium RIO ww. zapisy uchwały nr [...] nie naruszają prawa w sposób istotny. Użyty w tej uchwale wyraz "powstania" jest synonimem wyrazu "wytworzenie" (vide: Słownik synonimów - https://synonim.net). W art. 6m ust. 11 pkt 1 u.c.p.g. mowa jest o wytworzeniu odpadów komunalnych. Mając na uwadze kontekst w jakim ten wyraz występuje, nie sposób dopatrzyć się istotnej zmiany tego przepisu poprzez użycie wyrazu "powstanie". Oba te wyrazy mają równorzędne znaczenie oceniając je poprzez istotę regulacji zawartej w art. 6m ust. 11 pkt 1 u.c.p.g. Również zmiana wyrażenia "w terminie" na określenie "w ciągu" nie prowadzi do istotnej modyfikacji ww. przepisu, jak odmiennie uznało to Kolegium RIO. "W ciągu" znaczy bowiem odcinek czasu stanowiący ramy czasowe dla opisywanych zdarzeń, czyli znaczy od początku do końca określonego czasu – terminu (Słownik Języka Polskiego PWN - https://sjp.pwn.pl; Wikisłownik - https://pl.wiktionary.org). W ocenie NSA ani określony w uchwale [...] moment od którego należy liczyć termin złożenia deklaracji, ani zakres czasowy w jakim powinna być złożona deklaracja nie budzi wątpliwości. Stwierdzić zatem należy, że wpisanie do uchwały wyrazów o równorzędnym znaczeniu jak wyrazy użyte w art. 6m ust. 11 pkt 1 u.c.p.g. nie stanowi istotnego naruszenia tego przepisu, czyli takiego, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa – ergo to Kolegium RIO naruszyło art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stwierdzając nieważność uchwały nr [...] w omówionym zakresie, a nie WSA. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wskazanie zakresu w jakim Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały poprzez zapis "i konsekwentnie w tym samym zakresie Załącznika 2" jest niekonkretne i wprowadza istotną wątpliwość co do zapisów, które zostały uznane za nieważne. W każdym przypadku stwierdzenia nieważności konieczne jest szczegółowe, wskazanie zapisów, które zostały uznane za nieważne. W przypadku uchwały nr [...] jest to tym bardziej niezbędne, że załącznik nr 2 nie stanowi odzwierciedlenia załącznika nr 1. Jak trafnie zauważył WSA, w załączniku nr 2 inna jest numeracja poszczególnych pozycji niż w załączniku nr 1, nie ma w nim rubryki odpowiadającej części E.2. pkt 34 deklaracji w formie papierowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że to wyrok WSA doprowadził do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch deklaracji (w formie papierowej i elektronicznej) o odmiennej treści. Sąd zobowiązany był wyeliminować z obrotu prawnego błędne zapisy zaskarżonej uchwały. Do występowania w obrocie dwóch różnych deklaracji doprowadziła wadliwa uchwała Kolegium RIO w części zakwestionowanej zaskarżonym wyrokiem. WSA postąpił zgodnie z dyspozycją art. 148 P.p.s.a., według postanowień którego, sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi ten przepis. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty, wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśniono motywy jego podjęcia. Wyrok poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zażalenie w sprawie kosztów postępowania sądowego zostało rozpoznane postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2024 r., III FZ 339/24. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. sędzia D. Gajewski sędzia J. Brolik sędzia J. Sokołowska