III FSK 955/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia NSA Bogusław Woźniak, po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Wa 2084/22 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 14 lipca 2022 r. nr 1401-IEE1.711.7.34.2022.2.IB w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 2084/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił skargę F. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: Dyrektor IAS) z dnia 14 lipca 2022 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. Skargę kasacyjną wniosła Skarżąca. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie postanowienia pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.) w związku z art. 18, art. 33 § 1 i § 2 pkt 1 oraz pkt 2 lit. b), a także art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, w której w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku dokonania niewłaściwej kontroli legalności działalności organu drugiej instancji oraz organu pierwszej instancji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., oddalił skargę, a tym samym utrzymał w mocy postanowienia organów obu instancji pomimo ich wydania z naruszeniem przepisów prawa, w tym art. 29 § 1 u.p.e.a poprzez wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej wskutek niedokonania badania dopuszczalności egzekucji wobec wydania wadliwego tytułu wykonawczego, który nie zawiera niezbędnych elementów wskazanych w art. 27 u.p.e.a., co powinno skutkować umorzeniem postępowania na zasadzie art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 6, art. 8 § 1 oraz art. 11 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia wskutek uznania zarzutów Strony za bezzasadne w sytuacji oczywistego naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 27 u.p.e.a. oraz w oparciu o okoliczność, że organ nie sformułował w treści postanowienia argumentów obiektywnie uzasadniających przyjęte stanowisko co skutkowało naruszeniem zasady zaufania, zasady przekonywania, a w konsekwencji naruszeniem zasady praworządności, w tym także poprzez przekroczenie granic kompetencji ustawowych i arbitralne rozstrzygnięcie kwestii wadliwości tytułu wykonawczego w oderwaniu od treści obowiązujących przepisów, tj. wskutek uznania, iż brak formalny tytułu wykonawczego nie stanowi o jego wadliwości podczas gdy z treści obowiązujących przepisów oraz opartego na nich orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że każdy tego typu brak stanowi istotną wadę tytułu wykonawczego, która powinna skutkować usunięciem takiego dokumentu z obrotu prawnego; 4) art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób niezawierający szczegółowego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia w odniesieniu do wszystkich zarzutów Skarżącej, a zawarcie w treści uzasadnienia wyłącznie ogólnych stwierdzeń odnośnie do kompletności i braku dokonania naruszeń, co skutkuje tym, iż Skarżąca nie posiada kompletnej wiedzy dlaczego zarzuty w tym zakresie nie zostały uwzględnione, a tym samym zaskarżony wyrok wymyka się możliwości dokonania obiektywnej kontroli, co powinno przemawiać za koniecznością jego uchylenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia wydanego w pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła także o uchylenie w trybie autokontroli przez WSA zaskarżonego wyroku w całości, ponowne rozpoznanie na tym samym posiedzeniu sprawy przez WSA, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia wydanego w pierwszej instancji. Ponadto Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zarzucono w niej naruszenie wielu przepisów postępowania, ale nie uzasadniono ich zgodnie z wymogami przewidzianymi w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przypomnieć więc trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest równie ważnym jej elementem jak podstawy kasacyjne. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres kontroli tego Sądu określa wnoszący skargę kasacyjną, poprzez wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Dlatego wynikającym z art. 176 § 1 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Obowiązek ten nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich, rozpoznając skargę kasacyjną. Argumenty uzasadnienia powinny pozostawać w rzeczowym związku z przedmiotem zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej nie wykazano wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Naruszenie art. 141 § 4 i art. 134 P.p.s.a. Skarżąca powiązała z brakiem szczegółowego uzasadnienia stanowiska WSA w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Jednak nie jest to wada mająca istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości kontroli instancyjnej orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Fakt nieodniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi nie przesądza a priori, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zauważyć bowiem wypada, że w świetle treści art. 184 P.p.s.a. in fine skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Uwzględnienie zatem zarzutu naruszenia omawianego przepisu może mieć miejsce wówczas, gdy wskazywana wada uzasadnienia jest na tyle poważna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Nadto, poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew sformułowanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi zaskarżony wyrok nie narusza regulacji art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu stanowiącym - w świetle powyższych uwag - podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia i co istotne, wyrok poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z kolei we wskazany przez Skarżącą sposób w ogóle nie może dojść do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustanowiona tym przepisem zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do części zarzutów, czy też sposobu w jaki sąd ten odniósł się do stawianych w skardze zarzutów nie można zwalczać poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na tym przepisie, należy wskazać, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub przekroczył granice danej sprawy, albo że w okolicznościach tej sprawy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych omawianym przepisem i tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jest niezasadny. Pozostałe zarzuty kasacyjne, bez względu na treść przepisów, których naruszenie zarzucono, Skarżąca powiązała z wadliwością tytułu wykonawczego, mimo że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wady tytułu wykonawczego nie mogą być zwalczane w ramach zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym. Pozostaje więc powtórzyć, że w art. 33 § 2 u.p.e.a. został określony katalog zamknięty zarzutów, które mogą być wniesione w ramach tego środka zaskarżenia. Pośród nich nie został wymieniony zarzut dotyczący tytułu wykonawczego, a to oznacza, że nie może być poddany kontroli sądu tytuł wykonawczy w ramach skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zakres rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu wyznaczył zakres kontroli sądu, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji (vide art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 może być badane w postępowaniu w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie zarzutów. Wskazać przy tym należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera zespół norm określających postępowanie i środki przymusowe stosowane w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Postępowanie egzekucyjne to cały zespół czynności organów egzekucyjnych i innych podmiotów postępowania, podejmowanych w celu wykonania obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej. Omawiana ustawa zawiera gwarancje, które stwarzają możliwość podjęcia prawnej weryfikacji czynności egzekucyjnych oraz przewiduje określone następstwa, gdy czynności te zostały podjęte z naruszeniem ustawy. Gwarancje te służą zobowiązanemu w zależności od rodzaju i momentu naruszenia jego interesu prawnego, albowiem ustawa nie przewiduje możliwości stosowania zamiennych środków ochrony przy naruszeniu tego samego dobra prawnego. Za niedopuszczalną uznaje się sytuację, w której będzie występowała konkurencyjność środków służących ochronie praw zobowiązanego zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mających prowadzić - w wyniku ich uwzględnienia - do jednakowych skutków procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 2014 r. II FSK 1255/13, z dnia 24 października 2014 r. II GSK 1377/13, z dnia 2 kwietnia 2015 r. II FSK 778/13, z dnia 18 sierpnia 2015 r. II FSK 1688/13, z dnia 5 października 2017 r. II FSK 1202/17, z dnia 8 grudnia 2017 r. II FSK 3048/15, z dnia 24 kwietnia 2019 r. II FSK 1370/17, z dnia 4 listopada 2021 r. III FSK 112/21 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. sędzia B. Woźniak sędzia J. Sokołowska sędzia W. Stachurski