III FSK 913/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Paweł Borszowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2026 r, sygn. akt I SA/Gl 191/26 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 grudnia 2025 r., nr SKO.FP/41.4/828/2025/17338 w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2020 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 2 czerwca 2026 r., sygn. akt I SA/Gl 191/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Organ") z 15 grudnia 2025 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2020 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w aktach sprawy przekazanych Sądowi wraz ze skargą nie znajduje się żadne pełnomocnictwo umocowujące dor. pod. E. L. do reprezentowania Skarżącej w podatku od nieruchomości za 2020 r., które jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. W konsekwencji dor. pod. E. L. nie mogła skutecznie umocować dor. pod. S. C. do reprezentowania Skarżącej w tym postępowaniu. W piśmie z 1 czerwca 2026 r. Sąd pierwszej instancji zwrócił się do Organu o przesłanie wszystkich pełnomocnictw udzielonych do reprezentowania Skarżącej w postępowaniu w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2020 r. przed organami obu instancji. W odpowiedzi z 2 czerwca 2026 r. Organ poinformował Sąd, że przekazał całość posiadanych akt sprawy Sądowi za pismem z 13 lutego 2026 r. Sąd w uzasadnieniu podkreślił, że zakres umocowania do poszczególnych czynności procesowych ocenia się według treści pełnomocnictwa i niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania co do treści pełnomocnictwa. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak skutecznego doręczenia powoduje, że nie powstają żadne skutki materialnoprawne ani procesowe będące następstwem prawidłowego doręczenia. W szczególności orzeczenie nie wchodzi – zdaniem Sądu – do obrotu prawnego w rozumieniu art. 212 w związku z art. 219 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm., dalej: "O.p."). Organ reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 133 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w oparciu o ustalenie, że w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa umocowującego dor. pod. E. L. do reprezentowania Skarżącej w sprawie podatku od nieruchomości za 2020 r., podczas gdy ustalenie to zostało poczynione na podstawie niekompletnego materiału – mimo że Sąd pierwszej instancji sam powziął i wyraźnie zakomunikował stronom wątpliwość co do kompletności akt w tym zakresie (pismo z 1 czerwca 2026 r. o przesłanie wszystkich pełnomocnictw udzielonych do reprezentowania Skarżącej w postępowaniu dotyczącym podatku od nieruchomości za 2020 r. przed organami obu instancji) i mimo nieuzyskania jednoznacznego potwierdzenia kompletności dokumentacji pełnomocnictw – w sytuacji, w której pełnomocnictwo szczególne udzielone E. L. w sprawie podatku od nieruchomości za 2020 r. (nr [...]) istniało i znajdowało się w posiadaniu Organu, a Sąd nie skorzystał z dostępnych mu instrumentów usunięcia wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a., zwrócenie się o źródłowe akta organu pierwszej instancji) ani nie wyznaczył realnego terminu umożliwiającego uzupełnienie akt, rozpoznając sprawę na rozprawie w dniu 2 czerwca 2026 r. o godzinie 12:00 – zaledwie w godzinę po złożeniu przez organ odpowiedzi na wezwanie – czym oparł rozstrzygnięcie na materiale, którego kompletności sam nie zdołał zweryfikować w sposób niebudzący wątpliwości, 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi jako przedwczesnej (niedopuszczalnej) w sytuacji, w której stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji wada doręczenia decyzji organu odwoławczego – nawet gdyby ją przyjąć – powinna prowadzić do merytorycznego rozpoznania skargi, a nie do jej odrzucenia, albowiem odrzucenie skargi jako przedwczesnej w takim układzie procesowym czyni sądową kontrolę legalności działania administracji publicznej fikcyjną i pozbawia ocenę prawną sądu mocy wiążącej wynikającej z art. 153 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., sygn. II FSK 1231/23). W oparciu o tak postawione zarzuty, Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w ramach instytucji autokontroli i uchylenie zaskarżonego postanowienia jeszcze przed przedstawieniem akt sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, wobec oczywistej usprawiedliwioności podniesionych powyżej podstaw kasacyjnych, oraz ponowne rozpoznanie sprawy na tym samym posiedzeniu, na wypadek nieuwzględnienia wniosku – uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, o zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy i odrzucenie wniosku Organu o zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego – w związku z treścią regulacji art. 203 p.p.s.a. oraz uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w oparciu o ustalenie, że w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa umocowującego dor. pod. E. L. do reprezentowania Skarżącej w sprawie podatku od nieruchomości za 2020 r., podczas gdy ustalenie to zostało poczynione na podstawie niekompletnego materiału – mimo że Sąd pierwszej instancji sam powziął i wyraźnie zakomunikował stronom wątpliwość co do kompletności akt w tym zakresie. Należy na wstępie przytoczyć stan faktyczny tej sprawy. Wezwaniem z 1 czerwca 2026 w wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy z 1 czerwca 2026 r. sekretariat Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zwrócił się o przesłanie wszystkich pełnomocnictw udzielonych do reprezentowania Skarżącej w postępowaniu w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2020 r. przed organami obu instancji. Zwrócono się przy tym z prośbą o niezwłoczne udzielenie odpowiedzi ze względu na termin rozprawy wyznaczony na dzień 2 czerwca 2026 r., godz. 12:00. Pismem z 2 czerwca 2026 r. w odpowiedzi na to wezwanie Organ poinformował, że przekazał Sądowi całość posiadanych akt sprawy za pismem z 13 lutego 2026 r. Stosownie do art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Sąd powinien dysponować kompletem akt sprawy nadesłanych przez organ. Natomiast jeżeli w dacie orzekania sąd nie dysponował kompletnymi aktami sprawy, to nie powinien orzekać w sprawie i powinien wezwać organ do uzupełnienia akt (por. R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019, s. 669-671, a także wyrok NSA z 18 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1925/24). Należy zwrócić uwagę, że Sąd powziął wątpliwość co do kompletności akt i wezwał Organ o przesłanie wszystkich pełnomocnictw udzielonych do reprezentowania Skarżącej w postępowaniu dotyczącym podatku od nieruchomości za 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zatem dostrzegł problem i podjął czynność zmierzającą do jego wyjaśnienia. Wezwaniem z 1 czerwca 2026 r. Sąd zwrócił się bowiem do Organu o przesłanie wszystkich pełnomocnictw, zaś w odpowiedzi z 2 czerwca 2026 r. Organ wskazał, że przekazał Sądowi całość posiadanych akt sprawy za pismem z 13 lutego 2026 r. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. doszłoby wówczas, gdyby Sąd odrzucił skargę opierając orzeczenie na własnych ustaleniach, bez wzywania Organu do uzupełnienia akt (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 995/23). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się również, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. można skutecznie postawić w sytuacji uznania przez sąd faktu, który nie ma uzasadnienia w aktach sprawy (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 6673/21; z 6 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 6554/21). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom Organu, ustalenie Sądu pierwszej instancji, że w aktach sprawy brak jest właściwego pełnomocnictwa reprezentowania Skarżącej w sprawie podatku od nieruchomości za 2020 r., nie było ustaleniem dowolnym ani też ustaleniem poczynionym w oderwaniu od materiału znajdującego się w aktach sprawy. Przeciwnie, ustalenie to znajdowało bezpośrednie uzasadnienie w aktach, którymi Sąd dysponował w chwili orzekania. Skoro bowiem pełnomocnictwo, którego istnienie podnosi obecnie Organ (przedłożywszy je również jako załącznik do skargi kasacyjnej), nie znajdowało się w przekazanych Sądowi aktach sprawy, to Sąd pierwszej instancji miał podstawy do wydania postanowienia odrzucającego skargę. W nawiązaniu zaś do kwestii skorzystania przez Sąd z art. 106 § 3 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten nie normuje zagadnienia uzupełnienia akt sprawy. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd, że przepis ten nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 6 maja 2026 r., sygn. akt I OSK 1137/23 oraz przywołane tam orzecznictwo). Nieuzasadniony jest również drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi jako przedwczesnej (niedopuszczalnej) w sytuacji, w której stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji wada doręczenia decyzji Organu – nawet gdyby ją przyjąć – powinna prowadzić do merytorycznego rozpoznania skargi, a nie do jej odrzucenia. Odnosząc się do kwestii odrzucenia skargi jako przedwczesnej należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie wątpliwość co do skuteczności doręczenia decyzji Organu powstała na etapie wstępnej, formalnej kontroli dopuszczalności skargi. Na tym etapie postępowania Sąd pierwszej instancji nie przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przedmiotem badania Sądu była wyłącznie kwestia skuteczności doręczenia decyzji. Wskazać należy, że w każdym przypadku stwierdzenia braku przesłanki dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Konieczne jest wobec tego istnienie przedmiotu zaskarżenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "niedopuszczalność skargi z innych przyczyn" wystąpi w szczególności, gdy skarga zostanie wniesiona na akt administracyjny, który nie został skutecznie doręczony stronom lub, gdy została wniesiona przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 8 października 2025 r., sygn. akt II FSK 895/25; z 3 marca 2026 r., sygn. akt III FSK 1604/25). W kontekście wadliwości doręczenia wskazać należy, że regulacje dotyczące doręczeń w postępowaniu podatkowym mają charakter gwarancyjny. Określają one nie tylko sposób przekazania pisma adresatowi, lecz także przesądzają o momencie wywołania skutków prawnych związanych z doręczeniem (por. wyrok NSA z 8 października 2025 r., sygn. akt III FSK 1160/24). Nie można przy tym czynić Sądowi pierwszej instancji zarzutu, że dokonał oceny skuteczności doręczenia przy uwzględnieniu stanu akt, który został mu przedstawiony przez Organ. Sąd nie wiedział o istnieniu przedmiotowego pełnomocnictwa, ponieważ dokument ten nie został mu przekazany i nie znajdował się w aktach sprawy przekazanych przez Organ. Tymczasem pełnomocnictwo to pozostawało w dyspozycji Organu, który – pomimo obowiązku przekazania Sądowi kompletnych akt sprawy zgodnie z art. 54 § 2 zd. pierwsze p.p.s.a. – nie przedstawił go wraz z pozostałą dokumentacją. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny skuteczności doręczenia, nie mógł uwzględnić okoliczności, o której nie miał wiedzy i która nie wynikała z przedstawionych mu akt. Ponadto, jak już powyżej wskazano, sam Organ pismem z 2 czerwca 2026 r. poinformował Sąd, że przekazał całość posiadanych akt sprawy za pismem z 13 lutego 2026 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Natomiast w związku z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.