III FSK 712/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 291/21 w sprawie ze skargi M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M.B. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 13 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 291/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 18 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną oraz na przewlekłość postępowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a". Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy. Prezydenta Miasta K. postanowieniem z 8 marca 2019 r. oddalił skargę M.B. na czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku M. S. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z 15 lipca 2019 r. utrzymało w mocy ww. postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 1099/19 uchylił ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Zdaniem Sądu, organ II instancji nie rozpatrzył i nie uzasadnił prawidłowo dlaczego uznał, że w sprawie nie zachodzi przewlekłość postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z 18 grudnia 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z 8 marca 2019 r. Zdaniem organu II instancji skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego nie jest zasadna. Czynności egzekucyjne podejmowano w terminie i bez zbędnej zwłoki. Natomiast, odnośne skargi, o której mowa w art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ustaliło i stwierdziło, że postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuły wykonawcze nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] z 28 stycznia 2019 r. skierowane do M.B. obejmujące należność z tytułu podatku od środków transportowych jest prawidłowe i że skarga na czynności egzekucyjne nie zasługuje na uwzględnienie. M.B. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 18 grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z 1 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 291/21 oddalił skargę. Sąd I instancji zaakcentował, że w badanej sprawie oceni przede wszystkim, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało postanowienie zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartymi w wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 1099/19. Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku o sygn. akt I SA/Kr 1099/19 uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie jest zobowiązane wydać postanowienie zawierające uzasadnienie faktyczne i prawne także w zakresie przewlekłości postępowania egzekucyjnego ze wskazaniem konkretnej podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, to należy zbadać, czy organ ten spełnił te wymogi. Sąd I instancji dokonując oceny w tym obszarze nawiązał do definicji przewlekłości zawartej w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako: "K.p.a." Zgodnie z tym przepisem przewlekłość zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie, taka sytuacja nie miała miejsca. Organ II instancji wyjaśnił bowiem, iż egzekucja była prowadzona na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] wystawionych 28 stycznia 2019 r. Decyzja Prezydent Miasta K. określająca wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od środków transportowych za rok 2011 M.B. stała się ostateczna 27 grudnia 2018 r. Kolejno, w dniu 1 lutego 2019 r. dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku M. S. A. z 1 lutego 2019 r. nr [...] oraz P. Banku S.A. z dnia 1 lutego 2019 r., nr [...]. Sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny zmierzał do doprowadzenia do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku. Sąd nie dostrzegł w niniejszej sprawie, iż doszło do przewlekłości postępowania. W ocenie Sądu I instancji nie ma racji strona, która zarzuca, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w zaskarżonym postanowieniu nie uzasadniło należycie kwestii dotyczącej oddalenia skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie wskazał bowiem w wyroku o sygn. akt I SA/Kr 1099/19, że organ ma ponownie uzasadnić również tę kwestię. Zatem organ II instancji w ponownie wydanym rozstrzygnięciu był uprawniony do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa w zakresie zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zastosowało się do wytycznych tut. Sądu wskazanych w wyroku o sygn. akt I SA/Kr 1099/19, zgodnie z wymogami z art. 153 P.p.s.a. poprzez prawidłowe uzasadnienie od strony faktycznej i prawnej wydanego postanowienia, dlaczego w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przewlekłość postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.B. zaskarżając ten wyrok w całości. W ramach podstaw kasacyjnych, na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 126 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, że zaskarżone postanowienie organu z 18 grudnia 2020 r. w zakresie dotyczącym rozpoznania zażalenia na postanowienie organu I instancji oddalające skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, tj. zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku M. S.A. z dnia 1 lutego 2019 roku nr [...] oraz zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w P. Banku S.A. z dnia 1 lutego 2019 roku nr [...] wydane zostało z pominięciem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, z pominięciem wyjaśnienia zasadności zastosowanego wobec skarżącego środka egzekucyjnego, w sposób wybiórczy, a nader wszystko bez uzasadnienia faktycznego oraz prawnego; - art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, że postępowanie odwoławcze przeprowadzone przez organ, zwieńczone zaskarżonym postanowieniem z 18 grudnia 2020 r. zostało przeprowadzone wyłącznie w zakresie dotyczącym przewlekłości postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z 28 stycznia 2019 roku o numerach: [...],[...])[...],[...],[...], zaś pominięto okoliczności związane koniecznością rozpoznania zażalenia na postanowienie organu I instancji oddalające skargą na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, tj. zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku M. S.A. z 1 lutego 2019 r. nr [...] oraz zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w P. Banku S.A. z 1 lutego 2019 roku nr [...], co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że związanie organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku (w pełni kasatoryjnym, tj. uchylającym zaskarżone postanowienie w całości) Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Krakowie z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 1099/19, a to koniecznością przeprowadzenia postępowania odwoławczego w zakresie dotyczącym podnoszonej przez skarżącego przewlekłości postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z 28 stycznia 2019 r. o numerach: [...],[...],[...],[...],[...], zwalnia organ z konieczności ponownego rozpoznania zażalenia na postanowienie organu I instancji oddalające skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, tj. zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku M. S.A. z 1 lutego 2019 roku nr [...] oraz zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w P. Banku S.A. z 1 lutego 2019 roku nr [...]. Na zasadzie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Mając na względzie podniesione zarzuty na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lipca 2021 r., wydanego w sprawie sygn. akt I SA/Kr 291/21 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, - zwrot kosztów postępowania, w tym przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, albowiem opłata nie została uiszczona w całości lub w części w wysokości stawki minimalnej wynikającej z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opiat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), powiększonych o stawkę podatku VAT. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zatem wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a." Przepis art. 151 P.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Z kolei przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Kluczowe znaczenie w sprawie ma ustalenie zakresu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA.Kr 1099/19, co przekłada się na granice kontroli, której Sąd I instancji powinien dokonać w zaskarżonym wyroku. Otóż w orzeczeniu z 23 stycznia 2020 r. przyjęto, że : Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 15 lipca 2019 r. nr [...] nie spełnia powyższych wymogów. Postanowienie to, w zasadzie nie zawiera uzasadnienia ani faktycznego, ani prawnego w części odnoszącej się do zarzutu przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Kolegium ograniczyło się jedynie do omówienia zagadnienia skargi na czynność egzekucyjną lecz pominęło czy w sprawie istotnie miała miejsce przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Kolegium wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a. nie rozpoznało ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie, lecz jedynie częściowo wypowiedziało się w zakresie skargi na czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego natomiast zupełnie pominęło w swoich rozważaniach kwestię przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Brak uzasadnienia w części dotyczącej przewlekłości postępowania egzekucyjnego jest uchybieniem procesowym uniemożliwiającym ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Sąd nie może dokonywać własnych ustaleń, gdyż w istocie zastępowałby tym samym organy administracji, podczas gdy Sąd powołany jest do kontroli legalności zaskarżonych postanowień. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany wydać postanowienie zawierającą uzasadnienie faktyczne i prawne także w zakresie przewlekłości postępowania egzekucyjnego ze wskazaniem konkretnej podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia. Z wyżej przytoczonych, istotnych dla sprawy, fragmentów wyroku z 23 stycznia 2020 r. wynika, że: (1) Sąd dostrzegł wadliwość zaskarżonego postanowienia w zakresie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, (2) nie formułował żadnych ocen względem rozstrzygnięcia w zakresie skargi na czynność egzekucyjną. Okoliczność, że nie nakazał uzupełniania uzasadnienia w zakresie opisanym w pkt 2 nie może być odczytywana, jak uczynił to Sąd I instancji, w ten sposób, że uznał zarzuty skargi w tym zakresie za bezzasadne. Zatem Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonego w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym postanowienia, był związany oceną prawną zawartą w wyroku z 23 stycznia 2020 r. Inaczej rzecz ujmując, był zobowiązany dokonać oceny, czy organ administracji publicznej wykonał zalecenia wynikające z zaskarżonego wyroku. Niemniej jednak Sąd I instancji był także zobowiązany dokonać oceny zaskarżonego aktu administracyjnego w pozostałym zakresie tj. odnośnie rozpatrzenia skargi na czynność egzekucyjną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w wyroku z 23 stycznia 2020 r. Sąd w tym obszarze się nie wypowiedział, uznając taką wypowiedź za przedwczesną. Nie ulega zatem wątpliwości, że Sąd I instancji wadliwie odczytał przepis art. 153 P.p.s.a. uznając, że badając ponownie sprawę obowiązany jest tylko do jej rozpoznania w zakresie, w jakim zostały sformułowane pozytywne zalecania i oceny w uprzednim wyroku. Umknęło jednak Sądowi I instancji, że w poprzednio wydanym wyroku (z 23 stycznia 2020 r.) Sąd nie odniósł się i nie ocenił zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, uznając taką ocenę za przedwczesną. Zatem obowiązkiem Sądu ponownie rozpoznającego sprawę było objęcie zakresem swojej kontroli także tych kwestii, które uprzednio nie były przedmiotem oceny Sądu. Ponieważ kontrola zaskarżonego postanowienia nie została wykonana w pełnym zakresie, ocena pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej na tym etapie postępowania jest przedwczesna. Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżany wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. O kosztach postępowania orzeczono stosowanie do art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Dominik Gajewski