III FSK 59/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del) Mirella Łent (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T.B. i J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Gl 7/22 w sprawie ze skargi T.B. i J.B. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie podatku od nieruchomości za 2018 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Gl 7/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.B., T.B. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2018 r. Sąd I instancji podał, że w skardze wskazano, iż organ w dniu 9 maja 2018 r. wszczął postępowanie podatkowe w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości zlokalizowanej w B. przy ul. B. [...] za 2018 r. Decyzją z dnia 5 lipca 2019 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2018 r. organ przyjął, że dla objęcia najwyższą stawką podatku części nieruchomości nie ma znaczenia, kto prowadzi działalność gospodarczą – właściciel, najemnik czy najemca. Decydujące znaczenie ma przeznaczenie części nieruchomości na prowadzenie działalności gospodarczej przez najemcę. Pomieszczenia niewynajmowane i łazienki do wspólnego użytku zostały zakwalifikowane przez organ jako powierzchnie pozostałe. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 11 października 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu. Po rozpatrzeniu skargi, WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1693/19 uchylił decyzję SKO. Sąd uznał, iż przeprowadzone przez organ postępowanie nie wykazało jednoznacznie, jaka była w 2018 r. powierzchnia użytkowa budynku i na jakiej powierzchni budynku najemcy prowadzili działalność gospodarczą. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wydał w dniu 19 kwietnia 2021 r. decyzję, w której ponownie dokonał obliczenia powierzchni budynku zajmowanej pod prowadzenie działalności oraz tej opodatkowanej stawką dla budynków pozostałych. Organ oparł się w głównej mierze na pisemnych wyjaśnieniach strony w tym zakresie. Od powyższej decyzji skarżący ponownie wnieśli odwołanie do SKO, które decyzją z dnia 1 czerwca 2021 r. uchyliło decyzję organu. SKO uznało, że kluczowa dla sprawy kwestia – ustalenie powierzchni użytkowej spornego budynku – nie została rozstrzygnięta. Sprawa ponownie trafiła do organu. W skardze na bezczynność skarżący podkreślili, iż organ trzykrotnie postanowieniami przesuwał termin do załatwienia sprawy. Zdaniem skarżących organ kolejnymi wezwaniami do złożenia wyjaśnień stara się, aby to strona wyręczyła organ w trudzie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy w postaci prawidłowej powierzchni budynku, a przerzucanie po raz kolejny odpowiedzialności za brak decyzji podatkowej na stronę i przyjmowanie, że kolejne przesunięcia terminu zakończenia postępowania są niezbędne i nie naruszają ogólnego terminu załatwienia sprawy, jest dalece niestosowne i stanowi w tym konkretnym przypadku bezczynność organu. Jak zaznaczono w skardze na bezczynność, pismem z dnia 18 listopada 2021 r. skarżący reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli ponaglenie w związku z niezałatwieniem w terminie przez Prezydenta Miasta B. sprawy dotyczącej wymiaru podatku od nieruchomości za rok 2018. Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2021 r. SKO uznało ponaglenie za nieuzasadnione. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji nie można stwierdzić, by Prezydent Miasta B. pozostawał w bezczynności wobec toczącego się postępowania podatkowego w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2018 r. Wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie CBOSA). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik skarżących wnosząc na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a) w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z uwagi na okoliczność, ze istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, a na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji SKO w Katowicach z dnia 12 października 2022 r. na okoliczność wykazania uchylenia przez organ II instancji decyzji organu podatkowego oraz faktu braku decyzji podatkowej za 2018 r. w chwili wnoszenia przedmiotowej skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 § 1- 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021, poz. 1540, dalej: O.p.) w zw. z art. 140 § 1 O.p. przez błędne uznanie, że organ podatkowy nie dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ podatkowy nie wydał decyzji podatkowej mimo ciążącego na nim obowiązku prawnego w tym zakresie. Pismem z dnia 5 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta B. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 22.02.2022 r. oraz wskazał na działania mające miejsce po tej dacie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, t.j. ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący zrzekli się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Ramy prawne kontroli sądowoadministracyjnej na obecnym etapie postępowania zostały zakreślone do art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 § 1- 4 w zw. z art. 140 § 1 O.p., zatem badaniu poddano wyrok pod względem ich treści. Zgodnie z art. 139 O.p. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (§ 2). Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy (§ 3). Do terminów określonych w § 1-3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 4). Stosownie do art. 140 § 1 O.p. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Trafność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., jako tzw. przepisu wynikowego, wiąże się z oceną tego, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał kontroli sądowadministracyjnej. Już na początek Sąd stwierdził, że przywołując kilka jednostek redakcyjnych przepisów skarżący nie wyjaśnili konkretnie na czym polegało ich naruszenie. Wyjściową w sprawie stała się zasada nakazująca organom podatkowym prowadzić postępowanie w sposób szybki i sprawny, gdyż ona znajduje swoją konkretyzację w art. 139 O.p., który określa terminy załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym tak przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym. W postępowaniu przed organem I instancji można wskazać w tym zakresie kilka grup sytuacji (D. Strzelec, komentarz praktyczny, eLEX). Jednak skarżący nie odwołują się do żadnej z nich. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w sposób opisowy zdaje się dążyć do wykazania zbyt szerokiego poszukiwanie dowodów na okoliczność ustalenia powierzchni użytkowej budynku, niemniej nie sformułowano zarzutu tak na tle braku konieczności tego typu ustaleń, jak i na tle możliwości, jakie dają konkretne przepisy dotyczące postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie należy przypomnieć, że nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji autora skargi kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje na szereg czynności, jakie podejmował organ w odpowiedzi na zastrzeżenia skarżących i tego nie kwestionowano. Ostatecznie nie wiadomo czy skarżący uważają, że sprawa nie wymagała zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień i powinna być załatwiona niezwłocznie, czy może chodzi o załatwienie sprawy nie dłużej niż miesiąc od dnia wszczęcia postępowania, a może dwóch miesięcy. W tym miejscu należy zauważyć, iż podział na sprawy, które powinny zostać zakończone w ciągu miesiąca, a te skomplikowane dla których załatwienia przepis przewiduje termin dwumiesięczny, jest bardzo nieostry. Termin na załatwienie sprawy to czas efektywny, jakim organ prowadzący postępowanie dysponuje na przeprowadzenie i zakończenie postępowania (D. Strzelec, op.cit). Do tego terminu, w myśl art. 139 § 4 O.p., nie wlicza się terminów, które mogą spowodować przedłużenie postępowania, tj. terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonej czynności, okresów zawieszenia postępowania, a także okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Do okresu przewidzianego na załatwienie sprawy nie wlicza się opóźnienia spowodowanego przez stronę, np. gdy nie dotrzymuje ona wyznaczonego przez organ terminu na przedstawienie dokumentów. Do tej ostatniej kwestii odwołał się Sąd pierwszej instancji. Zatem przy tak sformułowanych zarzutach skargi kasacyjnej i treści kontrolowanego wyroku, NSA oddalił skargę kasacyjną. O kosztach nie rozstrzygnięto z braku wniosku (art. 209 p.p.s.a.). Mirella Łent Jolanta Sokołowska Wojciech Stachurski