III FSK 514/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R. [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Op 274/22 w sprawie ze skargi R. [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od R. [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. na rzecz Rady Miejskiej w K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 9 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Op 274/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w O. oddalił skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr XXXVII/448/2022 w przedmiocie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła R. Sp. z o.o. w O., zaskarżając wyrok w całości. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu: I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 6 ust. 2 i 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości" lub u.c.p.g.) poprzez ich błędną wykładnie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że ustalenie górnych stawek opłat w wysokości nieuzasadnionej, nieodpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług, tj. określenie ich na zbyt niskim poziomie, nieuwzględniającym okoliczności cenotwórczych jest zgodne z prawem, - art. 20 oraz 22 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że podjęcie uchwały ograniczającej swobodę gospodarczą poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do ustalania ich wysokości tj. ustalenie ich na poziomie nieodpowiadającym rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług, jest zgodne z prawem, - art. 32 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnie i w konsekwencji pominięcie, że zaskarżona uchwała prowadzi do naruszenia zasad równości, gdyż zawiera nierynkowe stawki zagospodarowania odpadów, a w konsekwencji faworyzuje mieszkańców gminy K. kosztem przedsiębiorców działających na rynku, - art. 2, art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez ich błędną wykładnię, i błędne przyjęcie, że ustalenie górnych stawek opłat w wysokości nieuzasadnionej, nieodpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług, tj. określenie ich na zbyt niskim poziomie, nieuwzględniającym okoliczności cenotwórczych i pozbawienie Skarżącej możliwość zarobkowych, nie ograniczenia zasad swobody działalności gospodarczej. II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na: - uznaniu, że ustalenie stawki górnej nie miało, znamion dowolności, podczas gdy z uzasadnienia projektu nie wynika, by ustalenie stawek zostało poprzedzone wystarczającym rozeznaniem rynku, a stawki w zaskarżonej uchwale odbiegają od norm i ich zastosowanie powoduje wystąpienie straty w wykonywaniu usługi, przez co stanowi cenę dumpingową, - uznaniu, że stawki zastosowane w uchwale nie zostały ustalone w sposób dowolny, podczas gdy ich ustalenie nie zostało poprzedzone wystarczającym badaniem rynku, - uznaniu, że wskutek nadzwyczajnych okoliczności organ podjął działania mające na celu dostosowanie stawek do realiów rynkowych, podczas gdy stawki podjęte w nowej uchwale w dalszym ciągu były na zbyt niskim poziomie i w dalszym ciągu powodują generowanie straty po stronie Skarżącej, - naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 i 3 KPA w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji. Pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, dodatkowo o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Pełnomocnik Gminy K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz przyznanie kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COViD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.)- dalej ustawa COVID -19, w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r, z uwagi na brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy stacjonarnej, a także na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, w niezmienionym składzie orzekającym, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 1634 z zm., dalej jako: P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Z treści zarzutów jak i jej uzasadnienia wynika, że Skarżąca kwestionuje stanowisko zaakceptowane przez sąd I instancji, iż w sprawie nie wystąpił aspekt dowolności przy ustaleniu przez Radę Gminy K. górnych stawek opłat komunalnych. Ponadto strona skarżąca podniosła zarzut określenia górnych stawek na zbyt niskim poziomie. Na mocy art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 wrzenia 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888 z zm., dalej jako: u.u.p.c.g.) rada gminy w drodze uchwały określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 tj. właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez: 1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub 2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Analiza delegacji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 2 u.u.p.c.g. prowadzi do wniosku, że rada gminy posiada jedynie upoważnienie do określenia górnej granicy stawki opłaty komunalnej ponoszonej przez właścicieli nieruchomości z tytułu wywozu nieczystości ciekłych, a ustawodawca – wskazując sposób określenia tej stawki poprzez określenie maksymalnej kwoty, jaką może jako cenę przyjąć wykonujący usługę - nie określił kryteriów określenia tej stawki. Jednakże NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1645/08, wskazał, że władze gminy muszą respektować zarówno uzasadnione interesy przedsiębiorcy wykonującego usługi wymienione w art. 6 ust. 1 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i interesy właścicieli i użytkowników nieruchomości, którzy są obowiązani uiszczać należność za wywóz tych odpadów. W orzecznictwie przyjmuje się również, że górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych muszą obejmować wszystkie czynniki cenotwórcze związane z np. opłatą środowiskową, odbiorem, transportem, segregacją i składowaniem odpadów na składowisku (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 108/11). W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że ustalenie przez Radę Miejską w K. górnej stawki opłat z tytułu zagospodarowania odpadami komunalnymi nie miało znamion dowolności. Uzasadnienie projektu nr 10 z dnia 30 marca 2022 r. (k. 68-69 akt sądowych), dotyczący zaskarżonej uchwały, co prawda nie zawiera wyliczenia czynników cenotwórczych, na co zwróciła uwagę Skarżąca, jednak jak słusznie Sąd I instancji wskazał, dowolność w określaniu stawki powinna być zawsze rozważana w kontekście okoliczności badanej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ ustalając górne granicę stawek opłat komunalnych dokonał analizy okoliczności sprawy i przeprowadził rozeznanie rynku w spornej kwestii. Skierował zapytanie do firm świadczących usługi odbioru i zagospodarowania odpadów na obszarze Gminy K., czy istnieje konieczność zmiany stawek wskazanych w obowiązującej uchwale. Następnie w ww. uzasadnieniu projektu oświadczył, że jednostkowe stawki za odbiór ścieków, zostały podniesione w stosunku do poprzednio obowiązujących o 5 zł netto i uwzględniają wszystkie otrzymane propozycje uzyskane od pozostałych przedsiębiorców. Jednocześnie podkreślił, że projekt uchwały jest ujednoliceniem wcześniejszej uchwały wraz z jej zamianą i nie wprowadza zmiany stawek w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych. Należy zatem przyjąć, że organ dokonał swoistego badania rynku i uzyskał informację o sytuacji rynkowej na obszarze gminy. Ponadto w poprzednich latach Rada Miejska analogicznie gromadziła informacje dotyczące zmian rynku w badanym zakresie. Sąd I instancji wskazał bowiem, że w zaskarżonej uchwale stawki wprowadzono w oparciu o analizę rynku i konsultacje przeprowadzone z przedsiębiorcami w 2020 r., przedstawiające kalkulacje cenowe z rekomendacją wprowadzania ich w II połowie 2021 r. Zaś rozeznanie rynku przeprowadzone w I połowie 2022 r. doprowadziło organ do wniosku o zasadności pozostawieniu stawek przyjętych w II połowie 2021 r., zaktualizowanych o 5 zł netto za 1m3 w odniesieniu do stawek dotyczących odbioru ścieków, co uwzględniało propozycję wszystkich pozostałych przedsiębiorców prowadzących działalność w tym obszarze. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego dotyczącego uznania, że stawki w zaskarżonej uchwale zostały ustalone w sposób dowolny. Ponadto w tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, tak aby nie budziło ono wątpliwości co do gruntowności dokonanej analizy sprawy przez WSA. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku spełnia powyższe wymagania. Wynika z niego wprost jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty przez WSA, dokonano również jego oceny, formułując rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. W sprawie Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kompleksową kontrolę zaskarżonej uchwały i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed NSA. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest więc także bezzasadny. Za niemający uzasadnionych podstaw należy uznać także zarzut naruszenia art. 107 §1 i 3 K.p.a. w zw. z 8 ustawy prawo przedsiębiorców, polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji. Przede wszystkim wskazać należy, że zaskarżony akt to uchwała rady miejskiej, a nie decyzja. Po drugie do uchwał jednostek samorządu terytorialnego nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Na marginesie odnotować należy, że zgodnie z art. 6q u.u.p.c.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Zatem przepisy 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowiły podstawą zaskarżonej uchwały. Tak więc organy jak i Sąd nie mogły naruszyć przepisów prawa, których nie stosowały. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów 6 ust. 2 i 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4a u.u.p.c.g. poprzez ich błędną wykładnie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że ustalenie górnych stawek opłat w wysokości nieuzasadnionej, nieodpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług, tj. określenie ich na zbyt niskim poziomie, nieuwzględniającym okoliczności cenotwórczych jest zgodne z prawem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji należycie wyjaśnił i uargumentował, że celowość ukształtowanej górnej granicy opłaty (jej wysokość) pozostaje poza oceną sądu administracyjnego, którego kognicja ogranicza się wyłącznie do oceny legalności działania Rady, a więc kontroli czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa przy podejmowaniu uchwały przez Radę. Jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1497/04, wskazał, że w aktualnym stanie prawnym stanowienie aktów prawa miejscowego, nie wymaga przeprowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego, a także zasięgania opinii biegłych i ekspertyz. Oczywiście strona podważająca legalność aktu prawa miejscowego ma prawo powoływać się na wszelkie środki dowodowe, a nawet wykazywać wadliwość ekspertyz przeprowadzonych przez organ przed wydaniem aktu normatywnego, jednakże wyłącznie w aspekcie zgodności aktu normatywnego z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny, badając legalność aktów prawa miejscowego, ogranicza się do badania zgodności tych aktów w ramach obowiązującego systemu prawa. Zatem racjonalność i motywy działania Rady Miejskiej w K. przy ustaleniu wysokości górnej stawki opłat komunalnych w zaskarżonej uchwale pozostają poza oceną sądu administracyjnego. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 20, art. 22 Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie zasady wolności gospodarczej na skutek ustalenia wysokości górnych stawek opłat z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do ustalenia ich wysokości tj. ustalenia ich na poziomie nieodpowiadającym rzeczywistym kosztom świadczenia usług. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż zasada wolności gospodarczej doznaje ograniczenia tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie i przykładem takiej restrykcji jest art. 6 ust. 2 u.u.p.c.g. Skarżący nie wykazał również, aby w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie naruszenia zasady równości z art. 32 Konstytucji RP. Jeżeli przyjęta w uchwale stawka w ocenie Strony nie odpowiada rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług, Skarżący nie ma obowiązku ich świadczenia na terenie na którym obowiązuje zaskarżona uchwała. Również Skarżący nie wykazał, by na terenie na którym obowiązuje zaskarżona uchwała, stawka maksymalna w niej określona nie obowiązywała innych podmiotów świadczących usługę wywozu odpadów komunalnych. Powołując się na wyżej wskazane wywody za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 2, art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zgodnie z art. 204 pkt 1 P.p.s.a. |Sędzia WSA (del.) |Sędzia NSA |Sędzia NSA | |Anna Juszczyk-Wiśniewska |Anna Dalkowska |Paweł Borszowski |