III FSK 4957/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Protokolant Arin Al Azab, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 334/21 w sprawie ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W., Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W., [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [...] W. z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargi, 3) zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) złotych, Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) złotych, [...]Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. na rzecz Rady Miasta [...]W. kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 8 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 334/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg: I. Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W., II. Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W., III. R. Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W.: 1) stwierdził nieważność § 1 pkt 1, 2, 3 uchwały Rady Miasta S. W. z 26 listopada 2010 r., nr [...] w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie określania wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą komunikacji elektronicznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a". Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy. Rada Miasta S. W. 26 listopada 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Uchwała została podjęta na podstawie art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm., dalej jako: "u.c.p.g."). Sąd I instancji uzasadniając wyrok z 8 lipca 2021 r. wskazał, że skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W., Spółdzielni Mieszkaniowej "S. " z siedzibą w W. oraz R. Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W., obejmowały łącznie trzy uchwały Rady Miasta S. W. z 26 listopada 2020 r. związane z wyborem przez Radę nowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami, a więc uchwały Nr [...], [...] i [...]. Każda z tych uchwał została poddana analizie w odrębnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a sprawa niniejsza dotyczy wyłącznie uchwały nr [...], tj. uchwały dotyczącej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd I instancji przytoczył in extenso zarzuty zawarte w skargach, zaznaczył, że żaden z zarzutów nie odnosił się bezpośrednio i wprost do postanowień uchwały będącej przedmiotem oceny w zaskarżonym wyroku. Rada Miasta S. W. w odpowiedzi na skargi wniosła o ich oddalenie. Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił na wstępie, że brak jest podstaw do odrzucenie skarg spółdzielni z uwagi na niewykazanie przez nie interesu prawnego. Taki interes w ocenie Sądu na gruncie postanowień zaskarżonej uchwały został przez skarżące wykazany. Przechodząc do analizy legalności zaskarżonej uchwały Sąd I instancji zaznaczył, że zarzuty wszystkich skarg koncentrują się na regulacjach zawartych w uchwałach Nr [...] i [...], co wynika z faktu, że spółdzielnie kwestionują legalność rozwiązań wprowadzonych przez Radę związanych z wyborem nowej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uzależnionej od ilości zużytej wody. Kwestionowanie legalności uchwały analizowanej w niniejszej sprawie należy więc uznać w istocie za konsekwencję twierdzenia, że wprowadzenie nowej metody ustalenia opłaty z przyczyn opisanych w zarzutach było niezgodne z prawem. W ocenie Sądu I instancji konsekwencją wyeliminowania z obrotu przepisów uchwał z 26 listopada 2020 r., które określały zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, była konieczność wyeliminowania z obrotu części uchwały z 26 listopada 2020 r. o nr [...] w sprawie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, które wprowadzały nowe deklaracje. Skoro bowiem zakwestionowano legalność przepisów określających zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to przepisy uchwał wprowadzające nowe deklaracje byłyby niemożliwe do zastosowania. Sąd I instancji przyjął, że uchwała deklaracyjna ma niewątpliwie charakter wykonawczy wobec uchwał, które wprowadziły nową metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami, tj. uchwał z 15 października 2020 r. o nr [...] i [...], zmienionych uchwałami z 26 listopada 2020 r. nr [...] i [....]. Sąd I instancji badając treść zaskarżonej uchwały nie stwierdził uchybień uzasadniających konieczność wyeliminowania tej uchwały z obrotu. Niemniej, w ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności części uchwały deklaracyjnej jest niezbędne jako następstwo stwierdzenia nieważności części uchwał z 15 października 2020 r. o Nr [...] (w wyroku tut. Sądu z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 2482/20) i [...] (III SA/Wa 2569/20) oraz z 26 listopada 2020 r. o Nr [...] (w wyroku tut. Sądu z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 332/2020) i [...] (w wyroku tut. Sądu z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 333/2020). Skoro bowiem wskutek wydania wskazanych wyżej wyroków doszło do wyeliminowania z obrotu przepisów wprowadzających nową metodę ustalania opłat za gospodarowanie odpadami, tj. metodę powiązaną z ilością zużytej wody z danej nieruchomości, to również należało wyeliminować z obrotu uchwałę nr [...], która określała nowe wzory deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, adekwatne do tejże nowej metody. Po wyeliminowaniu przepisów, które wprowadziły nową metodę, stosowanie przepisów uchwały deklaracyjnej byłoby bowiem niemożliwe. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Rada Miasta W., zaskarżając wyrok w części do: 1) stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 3 Uchwały (pkt 1 sentencji); 2) nieodrzucenia skarg w części dotyczącej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosowanych przez właścicieli nieruchomości mieszanych; 2) zasądzenia od W. zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz poszczególnych Skarżących (pkt 3 sentencji) Wyrokowi zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1.1. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r, poz. 1372.; dalej: "u.s.g.l."), poprzez niezastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji nieodrzucenie skarg wniesionych przez skarżących w części do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosowanych przez właścicieli nieruchomości innych niż zamieszkane, pomimo niewykazania, że uchwała w części dotyczącej nieruchomości inne niż zamieszkałe naruszała interes prawny lub uprawnienia ww. skarżących w sposób przesądzający o legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie; 1.2. art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 184 oraz 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały przez pryzmat jej zgodności z nieprawomocnymi orzeczeniami sądu administracyjnego nie zaś pod względem jej zgodności z prawem, przez co ograniczono Miastu W. gwarantowaną konstytucyjnie ochronę sądową samodzielności; 1.3. art. 170 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nieprawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane w sprawie o sygn. III SA/Wa 332/21 oraz III SA/Wa 333/21 są wiążące przy wydawaniu zaskarżanego wyroku w niniejszej sprawie; 1.4. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie w sytuacji, w której Sąd stwierdził zależność rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od innych toczących się postępowań sądowoadministracyjnych; 1.5. art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w części dotyczącej uzasadnienia pkt 1 sentencji orzeczenia w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wykazanie podstaw stwierdzenia nieważności części przepisów uchwały; 1.6. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności wskazanych w zaskarżanym wyroku przepisów uchwały, sytuacji w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszały prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie ich nieważności) — zarówno u.c.p.g. jak i u.s.g.; 1.7. art. 151 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieoddalenie skarg, które nie podlegały odrzuceniu w sytuacji, w której zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej — na wypadek przyjęcia przez NSA, że w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie dokonał samodzielnej oceny zgodności zakwestionowanych przepisów uchwały z przepisami ustaw, w tym U.c.p.g — zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 2 oraz art. 6j ust. 3e oraz art. 6j ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994. Nr 124, poz. 607) oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez: - błędne przyjęcie, że uchwała narusza zakaz retroaktywności prawa daninowego niekorzystnego dla adresata normy prawnej, - dokonanie wykładni przepisów o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sposób sprzeczny z postanowieniami EKSL, - bezpodstawne uznanie, że przepisy uchwały rażąco naruszają art. 6j ust. 2a o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, - bezpodstawne przyjęcie, że uchwała nie odpowiada standardom prawidłowej legislacji poprzez brak wystarczającej precyzji oraz poprzez naruszenie obowiązku stanowienia przepisów niebudzących wątpliwości co do treści normy prawnej. W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 sentencji i oddalenie skarg w części w jakiej nie powinny podlegać odrzuceniu; 2) odrzucenie skarg w zakresie w jakim dotyczą nieruchomości innych niż zamieszkałe; 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3. ewentualnie — w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona — uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 sentencji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, - zasądzenie zwrotów kosztów postępowania na rzecz Rady Miasta (Miasta S. W.) według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółdzielnie w odpowiedziach na skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżony wyrok narusza prawo, zatem podlega uchyleniu. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 P.u.s.a. sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Jedynym dopuszczonym przez ustawę kryterium tej kontroli jest zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Podstawy nieważności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika po pierwsze, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy zaskarżony akt prawa miejscowego jest sprzeczny z prawem, przy czym odnotowano, że nie każde naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności tego aktu ale tylko istotne naruszenie prawa. W dalszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że w skargach nie zostały podniesione zarzuty wprost kwestionujące postanowienia uchwały nr [...] z 26 listopada 2020 r. Sąd badając treść zaskarżonej uchwały poza granicami wyznaczonymi przez zarzuty sformułowane w skargach nie stwierdził uchybień uzasadniających wyeliminowanie tej uchwały z obrotu. Wobec takich ustaleń faktycznych stwierdzając nieważność § 1 pkt 1, 2, 3 zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób oczywisty naruszył art. 147 § 1 P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie, że uchwała nie narusza prawa winno skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego związek faktyczny uchwały XL/1256/2020 z postanowieniami innych uchwał, co do których Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Przypomnieć należy, że jedynym kryterium kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. O stwierdzeniu nieważności uchwały nie mogą decydować względy celowości, funkcjonalności czy racjonalności. Wskazane w uzasadnieniu wyroku pojęcie "uchwały wykonawczej" mające uzasadniać stwierdzenie nieważności określonych w sentencji wyroku postanowień uchwały z 26 listopada 2020 r. jest pojęciem nieznanym zarówno ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o utrzymaniu i porządku w gminach jak i ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżony wyrok naruszał art. 147 § 1 P.p.s.a. czyni niezasadnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, które w swej istocie kontestują przyjętą przez Sąd I instancji możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w oparciu o uchylenie innych uchwał, a nie wskutek stwierdzenia istotnego naruszenia prawa w badanej uchwale. Odnośnie wniosku o odrzucenie skarg, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ustalił, w oparciu o przeprowadzone w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowody, zreferowane w uzasadnieniu wyroku, że skarżący mieli interes prawny w zaskarżeniu uchwały w oznaczonym zakresie. Mając na uwadze, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, w szczególności, że nie kwestionowana jest ocena prawna, że uchwała nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości na zasadzie zaś art. 151 P.p.s.a. oddalił skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W., Spółdzielni Mieszkaniowej "S." i R. Spółdzielni Mieszkaniowej "P." na uchwałę Rady M.W. z 26 listopada 2020 r., nr [...] w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą komunikacji elektronicznej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji była jedna – ta sama - uchwała, odpowiedzialność za koszty postępowania kasacyjnego, z mocy prawa, zgodnie z art. 207§ 1 P.p.s.a. w zw. z art. 202 P.p.s.a., ma charakter solidarny. Bogusław Woźniak (spr.) Jacek Brolik Jolanta Sokołowska