III FSK 4701/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Dominik Gajewski (sprawozdawca), Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, Protokolant Anna Iwaszkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 2406/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 maja 2020 r., nr KOC 1812/Ni/20 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 2406/20, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z 18 maja 2020 r. nr KOC 1812/Ni/20, w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik spółki - L. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka), zaskarżając go w całości. 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("PPSA"), zarzucono naruszenie przez WSA przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. 2019 poz. 701 ze zm.) ("UO"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do uznania odpadu za komunalny, w przypadku odpadów pochodzących od wytwórców innych, niż gospodarstwa domowe wystarczające jest stwierdzenie, że odpady te są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych pod względem jednego z kryteriów - charakteru lub składu odpadów, podczas gdy dla zakwalifikowania odpadu jako odpadu komunalnego znaczenie ma jego charakter, w tym skład i ilość, co wynika z prawidłowo przeprowadzonej wykładni przedmiotowego przepisu. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 PPSA zarzucono naruszenie przez WSA przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) PPSA w zw. z art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej także "O.p."), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej wyrażającym się w uznaniu, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że wszystkie odpady powstające na nieruchomości Skarżącego to odpady komunalne, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że część tych odpadów to odpady, których nie można zakwalifikować jako odpady komunalne, a zatem – wbrew nieprawidłowemu stanowisku WSA - SKO dokonało oceny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, w sposób zgodny z zasadami logiki oraz zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego, co skutkowało uchyleniem decyzji SKO, pomimo że odpowiada ona prawu. 3. Wobec powyższych zarzutów kasacyjnych pełnomocnik Spółki wniósł o: a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA, na podstawie art. 185 § 1 PPSA; b. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; c. zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W niniejszej sprawie brak jest odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, t.j. ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona. Odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał je w takim zakresie w jakim możliwe było przyporządkowanie uzasadnienia skargi kasacyjnej do zarzutów postawionych w jej petitum. Przypomnieć trzeba, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na literalne rozumienie definicji odpadów komunalnych, zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, że pod definiowanym pojęciem rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Zasadniczym komponentem takiej definicji jest powstawanie odpadów w gospodarstwach domowych. Te odpady, które powstają normalnie w takich gospodarstwach, są odpadami komunalnymi. Stwierdzić można, że ta część definicji ustawowej opiera się na kryterium podmiotowym – typowy odpad wytwarzany w gospodarstwie domowym (podmiot) ma charakter komunalny ipso iure. Druga część definicji opiera się już na kryterium przedmiotowym – odpadami komunalnymi są także (niezależnie od odpadów mających charakter komunalny ze względów podmiotowych) te, które są fizycznie podobne do komunalnych ze względu na swój charakter lub skład. Sąd zgadza się, że należy przyjąć literalną interpretację art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach. Podobieństwo podmiotowo ujętych odpadów komunalnych do takich odpadów ujętych przedmiotowo zachodzić bowiem może tylko ze względu na dwie, wyżej wskazane cechy odpadów: charakter lub skład. Po pierwsze zatem, te cechy są oddzielone od siebie spójnikiem "lub", co oznacza, że niezależnie od dyskusyjnej kwestii pojęcia "charakter", odnoszącego się do odpadów, komunalne są te z nich, które ze względu na skład ("skład" to pojęcie łatwe do odkodowania już z punktu widzenia słownikowego) są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Po drugie – ustawa o odpadach w żadnym miejscu tak skonstruowanej definicji nie wspomina w ogóle o ilości odpadów. Argument odnoszący się do ilości odpadów jest więc argumentem contra legem. Skoro bowiem ustawowa definicja odpadów komunalnych całkowicie pomija kwestię ilości odpadów wytwarzanych w innych miejscach, niż gospodarstwo domowe, to upatrywanie w ilości odpadów jakiegokolwiek znaczenia normatywnego jest po prostu bezpodstawne i zmierza do nadania tej definicji jakiejś nowej, pozaprawnej treści. Taką wykładnię art. 3 ust. 1 pkt. 7 ustawy o odpadach należy więc zdecydowanie odrzucić. Poza tym odrzucenie takiej wykładni jest konieczne także ze względu na praktyczną trudność w ustaleniu, jaka ilość odpadów podobnych, a nawet identycznych, co odpady powstające w gospodarstwie domowym, kwalifikowałaby się do uznania, że mamy do czynienia z odpadami komunalnymi. Skarżąca, powołując się na ww. opinię prawną, nie podała, czy odpady identyczne pod względem składu do powstających w gospodarstwie domowym, ale o tyle szczególnym, że np. dziesięcioosobowym (takie gospodarstwa istnieją), a powstające w niewielkiej placówce gastronomicznej (np. kawiarni), powinny być kwalifikowane jako komunalne, czy niekomunalne. Wskazuje to, że odwoływanie się do kryterium ilości zmuszałoby do poszukiwania stałej, sztywnej granicy ilościowej odpadów, poniżej której powinny być one kwalifikowane jako komunalne, a powyżej której jako komunalne kwalifikowane być nie powinny. Gdyby wolą Ustawodawcy było uwzględnienie kryterium ilości odpadów, z przepisów z pewnością jasno wynikałaby taka granica ilościowa. Tymczasem takiej granicy brakuje. W ocenie Sądu wskazuje to, że kryterium ilości odpadów nie może być uwzględniane w ocenie, czy dane odpady są komunalne, czy nie. Skoro definicja zawarta w art. 7 ust. 3 ustawy o odpadach nie zawiera tego kryterium, jedyną okolicznością (poza enigmatycznym "charakterem"), jaka powinna być uwzględniana, jest skład odpadów. Stąd w pełni za nie zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz.U. 2019 poz. 701 ze zm.), ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni w/w przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i słusznie wskazał, że odpady powstające na przedmiotowej nieruchomości stanowią w przeważającej większości odpady komunalne (co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego). Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się również z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że opinia na którą powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie została przedstawiona w innym postępowaniu, a jednocześnie z uzasadnienia nie wynika nawet na czyje zlecenie została wykonana (tj. czy była to ekspertyza prywatna czy też opinia biegłego powołanego w toku postępowania). W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że dokument powołany w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie jest opinią biegłego, a jedynie dokumentem prywatnym, który wyraża stanowisko jego autora w określonej kwestii. Na podkreślenie wymaga fakt, że wnioski płynące z opinii dotyczą wyłącznie odpadów pochodzących ze wskazanej w tym dokumencie nieruchomości (a więc nie dotyczą nieruchomości skarżącej spółki). Natomiast generalizowanie tych wniosków i przenoszenie ich na każdą podobną nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy jest nieuprawnione, tym bardziej, że organ dysponował dowodem, dotyczącym odpadów pochodzących z nieruchomości, której niniejsza sprawa dotyczy i na tym dowodzie przede wszystkim powinien bazować, dokonując ustaleń w niniejszej sprawie. Dowodem, o którym mowa, jest protokół kontroli na przedmiotowej nieruchomości, wraz z załączonymi do niego zdjęciami zawartości kontenerów. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z argumentacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności nie można zgodzić się z SKO, że okoliczność, iż w pojemnikach firmy Byś znajdowały się odpady zgodne z oznaczeniami na tych pojemnikach, świadczy o tym, że nie były to odpady komunalne. Należy odwołać się do przedstawionego podobieństwa składu tych odpadów do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Sama okoliczność, że odpady komunalne powstające na nieruchomości spółki zostały pogrupowane i zgromadzone w pojemnikach, których sposób oznaczenia odpowiadał danej grupie odpadów, nie wyłącza tych odpadów z kategorii odpadów komunalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, że niedopuszczalne jest takie klasyfikowanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych, pozwalające na przypisanie ich do innego kodu (rodzaju) odpadów zgodnie z klasyfikacją odpadów określoną w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), a następnie przekazywanie, poza gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi podmiotom, które nie zostały wyłonione przez miasto stołeczne do odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy. Stąd w pełni za nie zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 191 Ordynacji podatkowej. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. SNSA Paweł Borszowski SNSA Dominik Gajewski SWSA (del.) Mirella Łent