III FSK 459/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 1499/21 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 15 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądza od A. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 1499/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. K. (dalej: Skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku (dalej: Dyrektor) z 15 września 2021 r. w przedmiocie przyznania własności nieruchomości w sprawie egzekucyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. (dalej: Naczelnik) z 27 lipca 2021 r. Z przedstawionego przez WSA w Gdańsku stanu sprawy wynika, że Naczelnik w toku egzekucji skierowanej do majątku Skarżącego 23 marca 2021 r. przeprowadził drugą licytację prawa własności nieruchomości. Najwyższą cenę zaoferowali A. i K. N. (dalej: Nabywcy), którzy zgodnie z postanowieniem z 27 kwietnia 2021 r. uzyskali przybicie. Postanowienie to stało się wg organu ostateczne 21 czerwca 2021 r., bowiem Nabywcy uiścili cenę nabycia. Mając to na uwadze Naczelnik postanowieniem z 27 lipca 2021 r. przyznał Nabywcom prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z 15 września 2021 r. Dyrektor, po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jego ocenie, na dzień wydania postanowienia o przyznaniu własności, spełnione zostały przesłanki z art. 112b § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm. – dalej: u.p.e.a.). Wskazano, że jakkolwiek na postanowienie organu w sprawie przybicia wniesiona została skarga do WSA w Gdańsku, to jednak zawarte w nim rozstrzygnięcie jest ostateczne i wywiera określone skutki prawne. W skardze wniesionej przez Skarżącego, zarzucono powyższemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez pominięcie zasady praworządności i zasady zaufania obywateli do państwa; 2) art. 156 ust 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie; 3) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez wydanie orzeczenia w sytuacji nierozpoznania skargi dłużnika na postanowienie o przybiciu przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku; 4) prowadzenie egzekucji wbrew art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez prowadzenie egzekucji i w konsekwencji przyznanie własności do nieruchomości dłużnika w sytuacji, gdy kwota uzyskana w toku postępowania nie wpłynie na wykonanie obowiązku stanowiącego podstawę wszczęcia egzekucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż organy administracji publicznej prowadzące egzekucję z nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny winny ze szczególną uwagą analizować zgłaszane przez zobowiązanego wnioski oraz przedstawiane argumenty. Analizując okoliczności sprawy WSA w Gdańsku zgodził się z oceną, że w sprawie nie zastosowano wobec Skarżącego powyższego postulatu, czego wyrazem było przyznanie własności lokalu w sposób uniemożliwiający poddanie kontroli sądu administracyjnego skargi na postanowienie w przedmiocie przybicia. Następnie WSA w Gdańsku przedstawił argumentację wyrażoną w wyroku tego Sądu z 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 1133/21, którym uchylono postanowienie w przedmiocie przybicia przedmiotowej nieruchomości. Uchylenie tego postanowienia nastąpiło wskutek przyjęcia, że nie doszło do "zakończenia licytacji". W konsekwencji stwierdzono, że w rozpatrywanej obecnie przez Sąd sprawie organ przyjął, iż tak postanowienie o przybiciu, jak i uiszczenie ceny nabycia, stanowiły podstawę do wydania postanowienia o przyznaniu własności. Uchylenie postanowienia o przybiciu podważyło więc argument o jego ostateczności, stąd też nie może zostać pominięte. Skoro prowadzenie postępowania egzekucyjnego wymaga legalności poszczególnych jego etapów, to naruszenie prawa na etapie poprzedzającym przyznanie własności sprawia, że przedwczesna jest ocena, czy istnieją podstawy do wydania zaskarżonego obecnie postanowienia w trybie art. 112b u.p.e.a.. Dyrektor w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy (podstawa kasacyjna z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) tj.: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo jej bezzasadności; 2/ art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie Dyrektora oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika z 27 lipca 2021 r. w przedmiocie przyznania własności nieruchomości nie zawierało podstaw prawnych uzasadniających jego uchylenie, zatem skarga winna być oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie i orzeczenie przez WSA w Gdańsku poza zakresem sprawy polegającej na orzeczeniu poza etapem przyznania własności nieruchomości tj. odniesienie się do etapu opisu i oszacowania nieruchomości oraz przybicia, które stanowią odrębne etapy postępowania; 4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 112b § 1 u.p.e.a. poprzez uchylenie postanowień organu egzekucyjnego I i II instancji pomimo tego, że WSA w Gdańsku nie stwierdził przesłanek warunkujących odmowę przyznania własności nieruchomości a przyznanie własności przez organ zostało dokonane w oparciu o ostateczne postanowienie o przybiciu, a więc zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem, który stanowi że jeżeli postanowienie o przybiciu stało się ostateczne i nabywca uiścił cenę nabycia organ egzekucyjny wydaje postanowienie o przyznaniu własności nieruchomości, 5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotności wpływu rzekomych naruszeń na wynik sprawy. W oparciu o tak postawione zarzuty, które zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu ze względu na wystąpienie przesłanki nieważności postępowania. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie Zarządzenia z 6 kwietnia 2022 r. Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej, działającego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z uwagi na konieczność jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki po długim okresie oczekiwania spowodowanym ograniczeniami związanymi z sytuacją pandemiczną (skarga kasacyjna z 25 listopada 2019 r.) oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Strony zostały o tym powiadomione oraz jednocześnie pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Zaznaczyć należy, że żadna ze stron nie sprzeciwiła się skierowaniu rozpoznania sprawy na posiedzenie niejawne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało to, czy zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przewidziana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a więc związana z pozbawieniem strony możliwości obrony swych praw. Do sytuacji przewidzianej w wymienionym przepisie dochodzi wówczas, gdy wskutek wadliwości procesowych sądu strona nie brała udziału w postępowaniu sądowym. Zastrzec przy tym należy, że powyższa regulacja odnosi się nie tylko do stron w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., ale też do podmiotów, które uzyskują status uczestnika na podstawie art. 33 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 12 p.p.s.a., ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Oznacza to, że jeżeli uczestnik postępowania sądowego został wskutek uchybień proceduralnych pozbawiony udziału w sprawie, to zachodzi podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jednym z obowiązków jakie ciążą na wojewódzkim sądzie administracyjnym, jest właściwe ustalenie kręgu stron postępowania sądowego, po uprzednim zweryfikowaniu stron postępowania administracyjnego. Wyraźnie zostało bowiem wskazane w art. 33 § 1 p.p.s.a., że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Oznacza to, że taka osoba powinna zostać zawiadomiona o toczącym się postępowaniu przed sądem administracyjnym, otrzymywać odpisy składanych pism procesowych oraz być informowana o podejmowanych czynnościach przez sąd, jak również otrzymywać odpisy orzeczeń sądu. Dla udziału podmiotu opisanego w art. 33 § 1 p.p.s.a. nie jest wymagane złożenie przez niego jakiegokolwiek wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To wojewódzki sąd administracyjny powinien z urzędu, dokonując analizy przedłożonych mu akt administracyjnych, zbadać krąg osób uczestniczących na etapie postępowania administracyjnego, a następnie ustalić, czy wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego. W przypadku ustalenia, że w postępowaniu przed organem administracyjnym uczestniczyła więcej niż jedna strona, zaś wynik postępowania ukształtuje sytuację prawną takiej osoby, czyli dotyczył będzie jej interesu prawnego, sąd powinien traktować ją jako uczestnika postępowania z wszelkimi tego konsekwencjami. Osoby takie stają się bowiem uczestnikami postępowania sądowego z mocy prawa i udział takich osób w tym postępowaniu jest obligatoryjny. Sam termin "postępowanie administracyjne" użyty w art. 33 § 1 p.p.s.a. rozumieć należy szeroko, czyli dotyczy wszelkich postępowań administracyjnych poddanych sądowej kontroli, czyli również postępowania egzekucyjnego (por. M. Niezgódka–Medek (w) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., komentarz do art. 33 § 1, nb. 2, LEX/el. 2021). Podkreślenia przy tym wymaga, że badanie interesu prawnego w rozumieniu powyższego przepisu przez sąd administracyjny ma ograniczony charakter, w przeciwieństwie np. do badania interesu prawnego skarżącego przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego. Użycie bowiem w art. 33 § 1 p.p.s.a. pojęcia "interesu prawnego" ma służyć odróżnieniu podmiotu, który będzie uczestnikiem na prawach strony, gdyż brał udział w postępowaniu administracyjnym (w szerokim tego słowa znaczeniu), którego wynik na podstawie art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. podlega sądowej kontroli z uwagi na swój interes prawny, a nie faktyczny (np. jako świadek lub biegły) (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I GSK 649/14 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosi się on zatem do podmiotów potencjalnie legitymowanych do wniesienia skargi, które jednak tego uprawnienia z różnych powodów nie zrealizowały. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli było postanowienie w przedmiocie przysądzenia własności nieruchomości w toku postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie w przepisach u.p.e.a., brak jest wyraźnego wskazania, komu przysługuje status strony postępowania. Niemniej jednak pomocnym może być dyspozycja art. 111r § 1 u.p.e.a., gdzie wyraźnie określono krąg podmiotów, którym należy doręczyć postanowienie o przybiciu, czyli traktować je jako stronę postępowania. Z mocy tego przepisu doręczenie następuje: wierzycielowi, dłużnikowi, nabywcy i osobom, które w toku licytacji zaskarżyły czynności związane z udzieleniem przybicia, jak też zarządcy, który nie jest dłużnikiem. Pomijając osoby zaskarżające czynności w toku licytacji, gdyż ten etap postępowania nie ma już na etapie przysądzenia własności znaczenia prawnego (przesłanki badane przed wydaniem tego postanowienia, określone zostały w art. 112 i nast. u.p.e.a.), postanowienie o przysądzeniu własności powinno co najmniej zostać doręczone pozostałym osobom wymienionym w art. 111r § 1 u.p.e.a. Nie można bowiem pomijać, że przysądzenie własności stanowi bezpośredni etap następujący po przybiciu i dla dłużnika, nabywców oraz wierzycieli wywiera określone skutki prawne. Dłużnik traci bowiem na rzecz nabywcy prawo własności nieruchomości, zaś dla wierzycieli po tym jak postanowienie o przysądzeniu własności stanie się ostateczne, otwiera się możliwość uzyskania sum pochodzących ze sprzedaży nieruchomości w toku sporządzanego podziału kwoty uzyskanej z egzekucji. Podmioty te są więc stronami postępowania zmierzającego do uzyskania przez postanowienie o przysądzenie własności waloru ostatecznego, czyli biorą udział w postępowaniu przed organem egzekucyjnym i ewentualnie w razie zaskarżenia postanowienia w postępowaniu wywołanym wniesieniem zażalenia. Jak wynika z zaskarżonego do WSA w Gdańsku postanowienia Dyrektora, zostało ono doręczone Skarżącemu, Nabywcom oraz innym podmiotom wymienionym w rozdzielniku do decyzji. Oznacza to, że zostali oni uznani za stronę postępowania administracyjnego i mieli możliwość wnieść skargę po doręczeniu im postanowienia. Nabywcy oraz wierzyciele byli stroną tej części postępowania egzekucyjnego oraz adresatem postanowienia Dyrektora, które wydane zostało po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Dlatego też zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., mogli wnieść skargę na postanowienie Dyrektora. Przepis ten, jak również żaden z innych przepisów normujących postępowanie przed sądami administracyjnymi nie wymaga, aby możliwe było złożenie skargi pod warunkiem, że podmiot ją składający wniósł na etapie postępowania administracyjnego środek zaskarżenia. W art. 52 § 1 p.p.s.a. mowa jest jedynie o "wyczerpaniu środków zaskarżenia", bez wprowadzenia warunku, aby uczynił to wnoszący skargę. Już sama treść postanowienia Dyrektora powinna skłonić WSA w Gdańsku do prawidłowego ustalenia stron postępowania wywołanego wniesieniem skargi. Ponieważ Sąd pierwszej instancji nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu osób mających status uczestnika postępowania o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., doszło do pozbawienia możności obrony ich praw, co wyczerpuje przesłankę nieważności o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania w toku którego rzeczą tego Sądu będzie zapewnienie wszystkim podmiotom, spełniającym wymogi do uznania ich za uczestników na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a., możliwości wzięcia udziału w postępowaniu zainicjowanym przez Skarżącego. Ponieważ w sprawie ziściła się przesłanka nieważności, odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej jest przedwczesne. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Paweł Dąbek Stanisław Bogucki Jolanta Sokołowska