III FSK 435/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Adam Nita (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wr 313/18 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wr 313/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zwany dalej Sądem I instancji) oddalił w całości skargę W. B. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Zobowiązanego, Strony lub Skarżącego) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (zwanego dalej Organem odwoławczym lub Organem II instancji) z 22 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego zaległości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. (dalej określany jako Organ I instancji lub Organ egzekucyjny) prowadził wobec Skarżącego postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Zarząd Z. (zwanego dalej Wierzycielem). Jego przedmiotem były zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym za okres od lipca 2013 r. do grudnia 2015 r. Do zainicjowania postępowania egzekucyjnego doszło zaś, ponieważ Skarżący jako właściciel zamieszkałej nieruchomości nie złożył deklaracji na opłatę za gospodarowanie opłatami komunalnymi i nie uiszczał tej należności, a w związku z tym Wierzyciel w decyzji określił wysokość tego zobowiązania. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone przez Stronę i stało się podstawą do sporządzenia tytułu wykonawczego. W trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego Strona zakwestionowała zasadność obciążenia jej opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując że nie posiada śmieci niezagospodarowanych. Jednocześnie, na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 – zwanej dalej u.p.e.a) wystąpiła ona o umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany wskazał, że jest rolnikiem, wszystkie śmieci biodegradowalne przetwarza i wywozi na pole jako nawóz organiczny, zaś wszelkie pozostałe odpady np. metalowe sprzedaje na złom, wykorzystuje w inny sposób lub wynosi do kubła wystawionego na cmentarzu, za który wnosi opłatę roczną w wysokości 36 zł. Jednocześnie Skarżący podkreślił, że w swoim gospodarstwie domowym nie posiada Innych odpadów i nigdy nie zamawiał od Wierzyciela usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Organ egzekucyjny odmownie rozpoznał wniosek Strony, a zapatrywanie to potwierdził Organ odwoławczy, który utrzymał w mocy postanowienie Organu I instancji. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w zaistniałym stanie faktycznym brak było podstaw do rozstrzygania zgodnie z treścią wniosku Strony, w tym do umorzenia postępowania egzekucyjnego i w całości oddalił skargę tego podmiotu. Stało się tak, ponieważ w trakcie postępowania egzekucyjnego nie mogą być rozważane zarzuty dotyczące wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zasadności obciążania nią Skarżącego. Jednocześnie wyartykułowano publicznoprawny, daninowy charakter wspomnianego zobowiązania, sprawiający, że dla jego wymiaru nie mają znaczenia działania wskazywane przez Zobowiązanego, nakierowane na gospodarowanie odpadami. W skardze kasacyjnej Strona wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednocześnie, zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 tej ustawy: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – zwanej dalej K.p.a.) i art 7 ab initio tej ustawy, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął jako prawidłowy opis stanu faktycznego ustalonego przez organy obu instancji, które w sprawie wydały postanowienia,. Tymczasem w przekonaniu Strony został on zrekonstruowany niezgodnie z rzeczywistością zwłaszcza z wyłączeniem stanowiska Zobowiązanego, iż brak odpadów lub ich eliminacja dokonywana była przez właściciela nieruchomości we własnym zakresie. Jak podkreślił Skarżący, w konsekwencji uznano że organy prowadziły postępowanie w sposób budzący do nich zaufanie pomimo faktu, iż nie udzielały one niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach ustawy pozostających w związku z przedmiotem prowadzonego postępowania, oraz przyjęto że podjęły wszystkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem stanowiska Strony i wskazanych przez nią okoliczności, a tym samym, że zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały jego oceny z poszanowaniem przepisów postępowania; b) art. 141 § 1 P.p.s.a. - poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przedmiotowy wyrok i jego uzasadnienie natomiast nie zawierało tych wszystkich enumeratywnie przedstawionych w wyżej wymienionym przepisie elementów; c) art. 122, a także art. 187 § 1 w zw. z art 191 Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji oraz wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, że opłata jest obligatoryjna niezależnie od tego, czy w ramach danej nieruchomości tworzone są odpady komunalne i w jaki sposób są "eliminowane" przez właściciela; a także poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy świadczących o możliwości braku wytwarzania odpadów komunalnych; niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim nieudowodnienia Stronie, że w nieruchomości objętej decyzją doszło do powstania odpadów komunalnych. 2. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: d. art. 5 ust. 1 punkt 1) i 3), art. 6h, 6m, oraz 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 – zwanej dalej u.c.p.g.) - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że właściciele nieruchomości zobowiązani są składać deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak też ponosić na rzecz gminy opłaty z tego tytułu, w sytuacji, kiedy samodzielnie i we własnym zakresie zagospodarowują wytworzone przez siebie odpady komunalne; e. art. 6m ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 6i pkt 2 u.c.p.g. - poprzez brak zastosowania tego przepisu w sytuacji gdy Skarżący wyjaśnił, że na nieruchomości nie są wytwarzane odpady komunalne, a organ nie przedstawił żadnego dowodu, który by temu zaprzeczył. W reakcji na przedstawione zarzuty i argumentację odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka została oddalona. Doszło do tego na posiedzeniu niejawnym przez wzgląd na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej z 2 lutego 2022 r., wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), W rozstrzygnięciu tym, wspomniany podmiot skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na konieczność jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki po długim okresie oczekiwania spowodowanym ograniczeniami związanymi z sytuacją pandemiczną (skarga kasacyjna z 30 września 2018 r.) oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki zostały wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. Okoliczności te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa wnoszący skargę kasacyjną, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania (za wyrokiem NSA z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II FSK 3001/17). Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że wśród przepisów (jednostek redakcyjnych tekstu prawnego), których obraza miałaby świadczyć o nielegalności rozstrzygnięcia ostatecznego wydanego w sprawie Zobowiązany nie wskazał art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Akceptacji dla naruszenia tego przepisu nie zarzucono więc Sądowi I instancji. Zamiast tego Strona skoncentrowała się na wywodzeniu, że ciążąca na niej powinność nie powstała, odwołując się przy tym do przepisów prawa materialnego, tzn. do ustawy o czystości w gminach i gospodarowaniu odpadami (u.c.p.g.). Stało się tak, pomimo że wymiar opłaty za gospodarowanie odpadami został dokonany Skarżącemu w decyzji, która zyskała przymiot ostateczności. Zważywszy na to, trudno oprzeć się wrażeniu, że Strona, w oparciu o ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dąży w istocie do "zrewidowania" ostatecznej decyzji określającej jej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – temu służą zarówno materialnoprawne, jak i procesowe zarzuty podniesione przez Skarżącego. W nawiązaniu do argumentacji tego podmiotu, w pierwszej kolejności należy wyartykułować charakter prawny opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wynika z art. 6c u.c.p.g., Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z tytułu tych świadczeń na właścicielach nieruchomości, o których mowa w art. 6c wspomnianego aktu prawnego ciąży zaś powinność ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości (por. art. 6h u.c.p.g.). Wiąże się z tym obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty, w której dokonuje się także samoobliczenia kwoty tej należności (por. art. 6m ust. 1 i ust. 1a u.c.p.g.). W razie niewywiązania się ze wspomnianej powinności instrumentalnej, zgodnie z art. 6o u.c.p.g. wysokość opłaty jest natomiast określana w decyzji. Istotne jest przy tym to, że w myśl art. 6q ust. 1 u.c.p.g., w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (miejsce publikacji na dzień wydania ostatecznej decyzji Organu odwoławczego – t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 201 – zwanej dalej O.p.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, co do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego kompetencje te są właściwe zarządowi związku międzygminnego. Tym samym, wspomniana opłata jest daninę publiczną o charakterze ekwiwalentnym, objętą regulacją prawną dotyczącą sposobów powstawania zobowiązań podatkowych, zawartą w art. 21 § 1 pkt 1 i 2 O.p. W konsekwencji, przyporządkowując unormowanie dotyczące konstrukcji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dyspozycji art. 21 § 1 pkt 1 i 2 O.p. należy wskazać, że zobowiązanie z tytułu wspomnianej daniny publicznej nie powstaje w wyniku wydania i doręczenia ustalającej (konstytutywnej) decyzji administracyjnej (podatkowej), a wymiar opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest dokonywany w postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja powinności publicznoprawnej z tytułu tej daniny publicznej ma natomiast miejsce w sposób wskazany w art. 21 § 1 pkt 1 O.p. (jest to tzw. powstanie zobowiązania podatkowego z mocy prawa – w wyniku zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania). Sam fakt bycia właścicielem zamieszkałej nieruchomości skutkuje więc powstaniem obowiązku podatkowego w opłacie z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, która z mocy samego prawa przekształca się w zobowiązanie podatkowe. Wiąże się z tym instrumentalny obowiązek podatkowy dokonania samoobliczenia podatku w złożonej deklaracji podatkowej (deklaracji na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Brak aktywności w tym zakresie skutkuje zaś wymiarem daniny publicznej, w deklaratoryjnej (określającej) decyzji podatkowej. Organ nie kształtuje w niej zobowiązania publicznoprawnego, natomiast określa je w wysokości istniejącej od chwili urzeczywistnienia przez podmiot obowiązany z tytułu opłaty stanu faktycznego tej daniny publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny artykułuje przedstawione okoliczności, aby jasne stało się to że ani brak odpadów "wytwarzanych" na zamieszkałej nieruchomości, ani ich zagospodarowanie we własnym zakresie przez właściciela nieruchomości nie oznacza braku powinności ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ta jest bowiem efektem realizacji przez podmiot obowiązany z tytułu daniny publicznej (właściciela nieruchomości) zachowania będącego przedmiotem opodatkowania (bycia właścicielem zamieszkałej nieruchomości). Wszelkie inne aktywności, w szczególności wskazywane przez Stronę zagospodarowywanie odpadów we własnym zakresie, pozostają zaś poza granicami podmiotowo – przedmiotowymi opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi i w związku z tym, nie mają żadnego wpływu na istnienie oraz na wysokość wspomnianej daniny publicznej. Z tego względu, nie sposób uznać za słuszne zarzutów skargi kasacyjnej oznaczonych jako 1 a), 1 c) oraz 2c) i 2e). Brak jest też podstaw ku temu, aby zgodzić się z zapatrywaniem Zobowiązanego, zaprezentowanym w pkt. 2e) wspomnianego pisma procesowego. Strona podniosła tam, że na nieruchomości nie są wytwarzane odpady komunalne, a organ nie przedstawił żadnego dowodu, który by temu zaprzeczył. Nietrudno jednak zauważyć, że przedstawione twierdzenie nie ma uzasadnienia w faktach prezentowanych przez samego Zobowiązanego. Ten argumentował bowiem, że odpady zagospodarowuje we własnym zakresie - śmieci biodegradowalne przetwarza i wywozi na pole jako nawóz organiczny, zaś wszelkie pozostałe odpady np. metalowe sprzedaje na złom, wykorzystuje w inny sposób lub wynosi do kubła wystawionego na cmentarzu, za który wnosi opłatę roczną w wysokości 36 zł. W tej sytuacji niezrozumiałe jest, co w przekonaniu Strony organy miałyby udowadniać. Na koniec godzi się zauważyć, że nie znajduje uzasadnienia także zarzut skargi kasacyjnej, oznaczony jako 1b). Analizując uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim bowiem uchybień imputowanych przez Zobowiązanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ustalił zaistniały w sprawie stan faktyczny oraz dokonał oceny legalności ostatecznego postanowienia Organu II instancji. Nie sposób w tych działaniach dopatrzyć się naruszenia prawa. Zarówno bowiem ustalenia czynione przez Sąd I instancji, jak i sposób jego rozumowania oraz argumentacja znalazły swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku. W tym stanie rzeczy, przez wzgląd na wszystkie przedstawione wcześniej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Stało się tak w oparciu o art. 184 P.p.s.a. Stanisław Bogucki Tomasz Zborzyński Adam Nita