III FSK 427/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dominik Gajewski (sprawozdawca), Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del.) Krzysztof Przasnyski, po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt I SA/Po 507/23 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 marca 2023 r., nr SKO.Eg.40.70.2022 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 października 2023 r., sygn. akt I SA/Po 507/23 oddalił skargę K. W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: organ, SKO) z dnia 29 marca 2023 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł pełnomocnik skarżącej na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023, poz. 1634 z późn.zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2022, poz. 2492 ze zm.), dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a.", art. 44 § 3 k.p.a. i art. 44 § 4 k.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie oceny dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych pod kątem ich zgodności z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym pod kątem wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i właściwej oceny zebranych dowodów w stopniu, w jakim jest to niezbędne do ustalenia czy organ administracji zadośćuczynił wymogom wynikającym z art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. i czy w związku z tym organ administracji miał podstawy do przyjęcia skuteczności doręczenia zastępczego w trybie art. 44 § 4 k.p.a. (w ramach tzw. fikcji doręczenia), podczas gdy zaniechanie Sądu w tej kwestii miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia o oddaleniu skargi; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 2 k.p.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym polegające na wskazaniu, że zawiadomienia o przesyłkach poleconych pracownik operatora pocztowego wypełnił prawidłowo, podczas gdy z treści tych zawiadomień wynika, że zostały one sporządzone niezgodnie z prawem, tj. z naruszeniem art. 44 § 2 k.p.a.; 3) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 44 § 2 k.p.a., poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów zawnioskowanych przez skarżącego pomimo, iż zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy uznać należy za co najmniej wątpliwy w kwestii możliwości stwierdzenia skuteczności doręczenia zastępczego, tj. w trybie fikcji doręczenia, pism poprzedzających postępowanie egzekucyjne w administracji, którego dotyczył podniesiony przez stronę skarżącą zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. i art. 44 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 44 § 2 i § 3 k.p.a., które mogło i miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu zawiadomienia o zmianie stawki oraz upomnienia nr [...] za [...], podczas gdy z treści pism procesowych złożonych w postępowaniu przed organami administracji publicznej w niniejszej sprawie oraz dowodów wniesionych w toku tego postępowania wynika, że operator pocztowy uchybił zasadom doręczania przesyłek poleconych z ww. zawiadomieniami, w szczególności nie powiadomił skarżącego, jako adresata o przesyłkach poleconych (brak pełnych numerów przesyłek) i terminach ich odbioru zgodnie z powołanymi przepisami, tj. w terminie 7 dni od pierwszej próby doręczenia każdego z tych zawiadomień (awizo); 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 3a § 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. 2022, poz. 479 ze zm.), dalej "p.e.a.", w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) p.e.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 44 § 2 i § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 3a § 1 pkt 6 p.e.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) p.e.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej w związku z błędnym przyjęciem, że zawiadomienie o zmianie stawki zostało skarżącemu skutecznie doręczone w trybie art 44 § 4 k.p.a. (fikcja doręczenia) i że w związku z tym istnieje podstawa do zastosowania egzekucji administracyjnej w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6 h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888, 1648 i 2151) wynikających z zawiadomienia o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zawiadomienia o zmianie stawki wprowadzonej uchwałą nr [...] Zgromadzenia Związku M. z dnia [...] września 2021 r.), podczas gdy ww., zawiadomienie o zmianie stawki nie zostało skarżącemu, jak dotąd doręczone, a doręczenie fikcyjne w trybie art. 44 § 4 k.p.a. uznać należy za nieskuteczne w związku z uchybieniami, których operator pocztowy dopuścił się przy doręczaniu w tym trybie na gruncie art. 44 § 2 i 3 k.p.a.; 6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3a § 2 pkt 2 p.e.a. w zw. z art. 15 § 1 p.e.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 4 p.e.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 3a § 1 pkt 6 p.e.a. w zw. z art. 15 § 1 p.e.a. w zw. z art 33 § 2 pkt 4 p.e.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej w związku z błędnym przyjęciem, że upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego zostało skarżącemu skutecznie doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a. (fikcja doręczenia) i że w związku z tym postępowanie egzekucyjne może zostać wszczęte, podczas gdy ww. upomnienie nie zostało skarżącemu, jak dotąd doręczone, a doręczenie fikcyjne w trybie art. 44 § 4 k.p.a. uznać należy za nieskuteczne w związku z uchybieniami, których operator pocztowy dopuścił się przy doręczaniu w tym trybie na gruncie art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Ponadto, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie, zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (strona skarżąca zrzeka się rozprawy). W niniejszej sprawie brak jest odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postepowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu najdalej idącego tj. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.141§ 4 p.p.s.a. w zw. z art.3 §1 p.p.s.a. w zw. z art.44 § 2 k.p.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a dotyczącym nieprawidłowego wypełnienia zawiadomień o doręczeniu przez pracownika poczty z naruszeniem art.44 § 2 k.p.a. Z powyższym zarzutem nie sposób się zgodzić. Przepis art.141 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom przewidzianym art. 141 § 4 p.p.s.a. i umożliwia jego kontrolę instancyjną. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnił swoje stanowisko, odnosząc się do zarzutów skargi. Stąd niezasadne jest stwierdzenie o naruszeniu przez Sąd I instancji w/w artykułu poprzez nieprawidłowe odtworzenie stanu faktycznego sprawy. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do skuteczności doręczenia zastępczego w trybie fikcji doręczenia zarówno zawiadomienia o zmianie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami jak i upomnienia w postepowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z treścią art.44§1 pkt 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Uznanie przesyłki za doręczoną w trybie art. 44 K.p.a. jest uwarunkowane łącznym spełnieniem przesłanek określonych w tym przepisie. Po pierwsze, niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Po drugie, pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnym umieszczeniem zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 K.p.a. Po trzecie, upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki. Bezsporne w sprawie jest to, że organ przesłał korespondencję (w obu przypadkach) na właściwy adres zobowiązanej. Strona nie podjęła korespondencji po otrzymaniu awiza. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można było w obu przypadkach doręczyć Skarżącej korespondencji w trybie art. 42 i 43 k.p.a. W związku z powyższym, jak wynika z akt sprawy (zwrotne potwierdzenie odbioru oraz koperta) awizo o miejscu pozostawienia przesyłki pozostawiono w skrzynce pocztowej adresata w dniach 19 października 2021 r. oraz 16 maja 2022 r. oraz powtórne w dniach odpowiednio 27 października 2021 r. i 21 maja 2022 r. Zawarte na zawiadomieniach numery telefonów oraz wskazanie na stronę internetową miały dodatkowo informować o możliwości skontaktowania się z operatorem pocztowym. W świetle podnoszonych zarzutów wskazania wymaga, że Skarżąca w treści otrzymanych zawiadomień pozostawionych przez doręczyciela została poinformowana o miejscu i czasie odbioru przesyłki (wskazano, że odbiór przesyłki w dniu następnym po awizowaniu). W takich okolicznościach zawiadomienia informujące o przesyłkach o zmianie stawki za gospodarowanie odpadami oraz o upomnieniu należało uznać za prawidłowe. Na ich podstawie można było zatem przyjąć, że owe przesyłki w trybie zastępczym zostały doręczone w sposób skuteczny z dniem odpowiednio 2 listopada 2021 r. oraz 30 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że wszelkie adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) opatrzone stosownymi pieczątkami i podpisami mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym potwierdzającym fakt i datę doręczenia, zgodnie z danymi umieszczonymi na tym dokumencie. Na tej podstawie fakt doręczenia określonej osobie (w tym także zastępczego) i to w określonej dacie przesyłki korzysta z domniemań prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych, czyli wiarygodności. Skutkiem tego jest, iż organ podatkowy dokonując oceny okoliczności związanych z doręczeniem przesyłki nie może odrzucić co do zasady istnienia faktu jej doręczenia stwierdzonego w takim zwrotnym poświadczeniu odbioru. Co oczywiste istnieje możliwość przeprowadzania przeciwdowodu wobec domniemań wynikających z takiego dokumentu, jednak nie można tego dokonywać w całkowicie dowolny sposób. Takim przeciwdowodem może być reklamacja uzyskana od operatora pocztowego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe, który dokonywał określonego doręczenia (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3421/14; z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II FSK 504/21; z 24 marca 2022 r., sygn. akt I FSK 2128/18; z 17 maja 2022 r., sygn. akt II FSK 686/20 - publ. CBOSA). W związku z powyższym za nieuzasadniony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art.106§3 p.p.s.a. albowiem Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy zgodnie z treścią art. 133 §1 p.p.s.a i dokonał oceny adnotacji danych na załączonych kopertach, z których wynikała fikcja doręczenia zarówno zawiadomienia jak i upomnienia w prowadzonym postępowaniu. Fakt ich odmiennej oceny przez Skarżącą nie świadczy, iż Sąd I instancji w tym zakresie nie dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji powyższego, słusznie Sąd I instancji uznał, że nie doszło do naruszenia - art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a, w związku z nieskutecznym doręczeniem zawiadomienia o zmianie wysokości stawki opłaty oraz art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. - braku wymagalności obowiązku wskazując, - brak uprzedniego doręczenia upomnienia - poprzez nieuwzględnienie zarzutu w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. SNSA Dominik Gajewski SNSA Wojciech Stachurski SWSA(del.) Krzysztof Przasnyski