III FSK 4139/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, Protokolant Anna Iwaszkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 2606/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 23 września 2019 r., nr KO-639/4100/169/19 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 13 listopada 2020 r., III SA/Wa 2606/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. (dalej: "skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z 23 września 2019 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 2. Jak wynika z uzasadnienia, w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest ustalenie, czy skarżący (jako właściciel nieruchomości i osoba zamieszkująca na tej nieruchomości) jest zobowiązany do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pełny tekst uzasadnienia orzeczenia dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: "CBOSA"). 3. Od powyższego orzeczenia skarżący wniósł skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, ewentualnie rozpoznania skargi co do istoty, a także zasądzenia kosztów postępowania za obie instancje, w tym postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przyznanie wynagrodzenia z tytułu bycia pełnomocnikiem z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), tj. art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy nie na rozprawie, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. oraz 151 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowej kontroli działalności organu oraz nieuchyleniu przez sąd pierwszej instancji decyzji organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 4.1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych) chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano (przesłanka z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. omówiona zostanie w dalszej części uzasadnienia). Nie ujawniono także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). 4.2. Przechodząc do oceny wniesionej w rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjnej - mając w szczególności na uwadze sposób jej skonstruowania - Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że jest to wysoce sformalizowany środek prawny dla wzruszenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Skarga kasacyjna musi zatem spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy wymienienie podstaw skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podniesionej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok sądu pierwszej instancji w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Zatem nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje zatem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Powyżej wyjaśniono juz stronie, że wykazanie tego wpływu na wynik sprawy stanowi obowiązek autora skargi kasacyjnej. 4.3. Autor skargi kasacyjnej sformułował jeden zarzut (naruszenia "art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy nie na rozprawie, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. oraz 151 p.p.s.a.") i zakwalifikował go jako naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie podjęto próby wyjaśnienia wpływu na wynik sprawy, o którym mowa w tym przepisie. Gdyby zatem zarzut naruszenia w sprawie art. 90 § 1 p.p.s.a. kwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., już tylko z powodu powyżej stwierdzonych braków jego uzasadnienia byłby on nieskuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się jednak merytorycznie do zarzutu pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu uznając, że jego ewentualna zasadność stanowiłaby braną pod uwagę z urzędu podstawą do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). 4.4. Jak wynika z akt sprawy, zarządzeniem z 20 października 2020 r. (k. 29) Przewodnicząca Wydziału III WSA w Warszawie zawiadomiła pełnomocnika skarżącego oraz organ administracji o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374, dalej: "ustawa COVID-19"). Korespondencję w tym zakresie doręczono pełnomocnikowi strony 26 października 2020r. (zwrotne potwierdzenie odbioru - k. 33). Do czasu rozpoznania skargi ani skarżący osobiście, ani wyznaczony dla niego pełnomocnik z urzędu nie wnieśli żadnego pisma procesowego. 4.5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze powyższe okoliczności, nietrafnie skarżący podnosi zaistnienie przesłanki pozbawienia go możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przepisy ustawowe w szczególnych przypadkach pozwalają bowiem na odstąpienie od procedowania sprawy bez zachowania wymogów jawności, o których stanowi zarówno art. 90 § 1 p.p.s.a., jak i art. 45 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 27 października 2023 r., III FSK 4108/21, publik. CBOSA). Zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie. Natomiast przywołany przepis Konstytucji RP w istotnym dla sprawy zakresie stanowi, że wyłączenie jawności może nastąpić ze względu m.in. na bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny. Ponadto, według unormowania zawartego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Prawodawca konstytucyjny przewiduje zatem sytuacje, w których może dojść do ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, do jakich należy m.in. prawo do sądu z art. 45 Konstytucji RP. Jako wartości szczególnie chronione przez zapisy Konstytucji RP wskazane zostały również bezpieczeństwo publiczne oraz ochrona zdrowia (zob. także art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, który dotyczy ochrony zdrowia i zwalczania chorób epidemicznych). Na aspekt ten wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19 (publik. CBOSA), stwierdzając, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 jest przepisem szczególnym wobec art. 10 p.p.s.a., ustanawiającym zasadę jawności postępowań sądowoadministracyjnych. W orzecznictwie, które skład orzekający NSA w pełni podziela, wskazuje się że powyższe normy, dopuszczające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, nie naruszają podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza zatem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2021 r., III FSK 3585/21, publik. CBOSA). Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 1165/21 (publik. CBOSA), dodając że prawo do publicznej rozprawy nie ma też charakteru absolutnego. Jak już wyjaśniono powyżej, może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji, przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w ówczesnym stanie faktycznym istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie epidemii w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym musi zostać powiązane z umożliwieniem stronie obrony swoich praw przez zajęcie stanowiska na piśmie. Wymóg ten został w tej sprawy spełniony, a pełnomocnik skarżącego odebrał zawiadomienie o terminie posiedzenia niejawnego, co przesądza o zachowaniu uprawnień strony i możności obrony jej praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. także stanowisko zajęte w wyrokach NSA: z 13 stycznia 2022 r., III OSK 4864/21; z 20 grudnia 2023r., II FSK 420/21; publik. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się jakich praw skarżący nie zdołał obronić (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie przedstawił na czym miałoby polegać zaprzeczenie, że proces był rzetelny i transparentny tak, by mogło to wpłynąć na wynik sprawy. 4.7. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. W wyroku nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Mirella Łent Jan Rudowski Wojciech Stachurski