III FSK 3949/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 1257/20 w przedmiocie odrzucenia skargi na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 1257/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. B., zwanego dalej "Skarżącym", na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 lutego 2015 r. w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę stwierdził, że w sprawie nie został wyczerpany tryb zaskarżenia przywołanej uchwały, bowiem pisma Skarżącego z 25 lutego 2020 r. nie można uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż pismo to, zdaniem Sądu, nie wskazuje, na czym polega interes prawny lub uprawnienie, które miałyby zostały naruszone wspomnianą uchwałą oraz w jaki sposób przepis § 5 tej uchwały je narusza, co z kolei nie spełnia wymogu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwana dalej "u.s.g." w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Skarżący działając przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył powyższe postanowienie w całości zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., polegające na nieprawidłowym i przedwczesnym odrzuceniu skargi bez merytorycznego rozpoznania, mimo wypełnienia przez Skarżącego obowiązku uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz niezaistnienia jakichkolwiek innych przyczyn, wskazujących, że wniesienie skargi byłoby niedopuszczalne, 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) prowadzącą do wadliwego uznania, że poprzedzające skargę, wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa - zdaniem Sądu - nie zawiera wszystkich elementów wymaganych w świetle tego przepisu, podczas gdy regulacja ta (art. 101 ust. 1 u.s.g.) nie nakłada na wzywającego szczególnych wymogów formalnych, w tym rzutujących na konieczność precyzyjnego wykazania - już na etapie przedsądowym - naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a także wyjaśniania organowi, w jaki sposób kwestionowana uchwała je narusza. Na podstawie tak postawionych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy, w imieniu której działa Prezydent m.st. reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak legitymacji skargowej Skarżącego bądź jej oddalenie ze względu na brak merytorycznie usprawiedliwionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie ustalono. Kluczowym zagadnieniem na gruncie tej sprawy pozostawała kwestia, czy pismo Skarżącego z 25 lutego 2020 r. można było uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego, dokonanego poprzez wydanie przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy 12 lutego 2015 r. uchwały w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę Skarżącego na opisaną uchwałę uznając ją za niedopuszczalną z powodu niewyczerpania trybu zaskarżenia powołanej uchwały w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Z przepisu tego wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do uchwał podjętych przed 1 czerwca 2017 r. było uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Należy mieć na względzie, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy lub zarządzenia organu wykonawczego gminy pod względem ich zgodności z prawem i winno ono zawierać kilka istotnych cech. Przede wszystkim winno konkretyzować podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, wskazywać kwestionowaną uchwałę (zarządzenie) z uwzględnieniem postanowień naruszających ten interes oraz wskazywać w jaki sposób ten interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Powyższe wynika z faktu, iż wezwanie takie traktuje się jako surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Pismo, z którego treści nie wynikają wskazane wyżej elementy nie sposób traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawienia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, uznać należy, że analiza pisma Skarżącego z dnia 25 lutego 2020 r. dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, aby pismo to stanowiło wezwanie dokonane w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przypomnieć należy, że w treści tego pisma Skarżący wskazał, że "(...) wzywam Radę m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa w postaci § 5 uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 lutego 2015 r, w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz.Urz. Woj.Maz. 2015 poz. 1277), który to pozostaje w sprzeczności z aktem wyższego rzędu tj. art. 6j ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z pisma tego nie sposób jednak wywieść w czym Skarżący upatruje naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego bądź uprawnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przy wykazaniu naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia nie można poprzestać na samym wskazaniu przepisu prawa materialnego przez powołanie jego jednostki redakcyjnej tylko konieczne jest jego skonkretyzowanie poprzez wskazanie w czym zdaniem wnoszącego wezwanie wyraża się naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretną uchwałę i jaki wpływ to naruszenie ma na sytuację danego podmiotu. Brak tego elementu, w świetle art. 101 u.s.g., jak trafnie ocenił to Sąd pierwszej instancji, powoduje to, że nie można uznać, iż wyczerpany został tryb zaskarżenia przywołanej uchwały. Mając zatem na uwadze powyższe, zasadnie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę Skarżącego wskazując na jej niedopuszczalność z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Odnosząc się natomiast do wniosku o zwrot kosztów postępowania (w tym również zwrot kosztów zastępstwa procesowego), Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od ich zasądzenia, mając na uwadze treść uchwały Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (CBOSA), w której przyjęto, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.