III FSK 3754/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jan Rudowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej wniosku J. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 780/20 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r., nr 1201-IEE.711.2.85.2020.2.AG w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. NSA/post.1 - postanowienie "ogólne"

Wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., I SA/Kr 780/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. (dalej: "strona", "skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 16 czerwca 2020 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Od powyższego orzeczenia skarżący wniósł skargę kasacyjną, w której zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na podstawie "art. 61 § 2 pkt 1 w zw. z art. 193" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie "p.p.s.a.") poprzez zawieszenie postępowania egzekucyjnego w całości do czasu rozpatrzenia niniejszej skargi kasacyjnej. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wniosek ten jest umotywowany "trudną sytuacją finansową dłużnika szczegółowo opisaną w treści uzasadnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego z dnia 11 lutego 2020 r." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że niezrozumiałe jest wskazywanie przez profesjonalnego pełnomocnika jako podstawy prawnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., skoro wniosek ten skierowany jest do sądu administracyjnego, a nie organu administracji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podstawą wstrzymania zaskarżonego aktu przez wojewódzki sąd administracyjny jest art. 61 § 3 p.p.s.a., a przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Stąd też wniosek skarżącego potraktowano jako wniesiony na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. W świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 146; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, teza 1). Co do zasady, przymiotu wykonalności nie mają decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych (por. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2011). Kwestią podstawową w postępowaniu mającym za przedmiot wstrzymanie wykonalności skarżonej decyzji lub postanowienia jest zatem ocena, czy akt ten nadaje się do wykonania i wymaga wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie może natomiast być przedmiotem wstrzymania wykonania akt, który wykonaniu nie podlega. Gdyby niniejsze postępowanie dotyczyło decyzji, która kreowała zobowiązanie podatkowe strony, wówczas można by ją wstrzymać. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uznające podniesione przez zobowiązanego zarzuty na postępowanie egzekucyjne za bezzasadne. Jest to niewątpliwie rozstrzygnięcie o charakterze proceduralnym i nie wywołuje skutków materialnoprawnych. Przedmiotowe postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym, którego bieg wstrzymać chce skarżący, nie podlega wcale wykonaniu, czyli przymusowej realizacji, gdyż nie nakłada ono na skarżącego żadnych obowiązków; dlatego też nieporozumieniem jest rozważanie, czy korzystnym dla podatnika (tj. chroniącym przed wyrządzeniem znacznej szkody bądź przed spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków) będzie wstrzymanie jego wykonania. Dodatkowo, z uwagi na sformułowanie autora skargi kasacyjnej wniosku o "wstrzymanie (...) poprzez zawieszenie postępowania egzekucyjnego", należy wyjaśnić skarżącemu, że sąd administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie ma prawnej możliwości udzielania ochrony tymczasowej stronie, która wnosi o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, bądź o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w myśl przepisów u.p.e.a. Podejmowanie rozstrzygnięć w tym przedmiocie nie mieści się w kompetencji sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 p.p.s.a. Sądy administracyjne nie mają bowiem kompetencji do zastępowania administracji publicznej, w tym organów egzekucyjnych, a jedynie sprawują kontrolę jej działalności przez rozpoznawanie skarg na akty i czynności podejmowane przez organy administracyjne. Sądy administracyjne są właściwe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych do nich orzeczeń organów administracji, natomiast wniosek o wstrzymanie czy zawieszenie egzekucji nie ma podstawy prawnej w przepisach normujących postępowanie przed tymi sądami. Sąd administracyjny nie jest ani organem egzekucyjnym, ani organem nadzoru i przez to nie jest właściwy do wydania orzeczeń merytorycznych, które mogą zapadać tylko w toku postępowania administracyjnego, w tym wypadku postępowania egzekucyjnego w administracji. W tym zakresie ugruntowany jest pogląd sądów administracyjnych (por. m. in. postanowienia NSA: z 11 lipca 2013 r., II FZ 334/13; z 18 września 2015 r., II FZ 641/15; z 20 sierpnia 2015 r., II FZ 656/15; treść orzeczeń dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). Przepisy procedury sądowoadministracyjnej przewidują możliwość jedynie wstrzymania wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, na podstawie których prowadzona jest egzekucja, nie udzielają natomiast kompetencji do wstrzymania czy też zawieszenia samego postępowania egzekucyjnego. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego możliwie jest w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 13 września 2012 r., poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), a organem władnym do tego rodzaju rozstrzygnięcia jest organ sprawujący nadzór nad egzekucją, a więc organ wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Możliwość wstrzymania postępowania egzekucyjnego została przewidziana również w art. 35–35a u.p.e.a. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje także możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego (art. 56 u.p.e.a.). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.