III FSK 3649/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Łd 398/20 w sprawie ze skargi Prokuratura Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 28 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. I SA/Łd 398/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w B. (dalej: Prokurator) na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 28 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej wysokości. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył Prokurator. Zaskarżył on wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię a mianowicie art. 6j ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm. - dalej u.c.p.g.), poprzez przyjęcie, że nie nakładał on obowiązku rozstrzygnięcia o zawartych w jego treści kwestiach na Radę Gminy S. w dacie wydania uchwały z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej wielkości, mimo, że w dacie uchwalenia tego aktu obowiązywała uchwała Rady Gminy S. nr [...] z dnia 17 lutego 2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S., która w przepisach § 2 ust. 2 w zw. z § 10 ust. 1 pkt 6 regulowała obowiązek odbioru i zagospodarowania odpadów z nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku. Wskazując na powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz rozpoznanie skargi na uchwałę Rady Gminy S. i jej uwzględnienie, w przypadku zaś, gdyby Sąd stwierdził, że nie zachodzi podstawa do zastosowania w niniejszej sprawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Prokurator oświadczył, że zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podniósł, że Rada Gminy S. realizując wymóg z art. 6j ust. 3b u.c.p.g. podjęła uchwałę z dnia 28 czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku. Uchwała ta obowiązywała do końca 2020 r. i została uchylona uchwałą z dnia 4 grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Jak wynika z treści zarzutu wyrażonego w skardze kasacyjnej oraz jej uzasadnienia, w ocenie Prokuratora, organ miał obowiązek uregulowania w zaskarżonej uchwale odbioru i zagospodarowania odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, tj. kwestii wynikających z art. 6j ust. 3b u.c.p.g. Według Prokuratora, nawet jeśli uregulowanie tej kwestii jest fakultatywne według ustawy, to obowiązek w tym zakresie wynika z uchwały Rady Gminy S. z dnia 17 lutego 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S., gdzie w § 2 ust. 2 w zw. z § 10 ust. 1 pkt 6 zawarto obowiązek odbioru i zagospodarowania odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku. W sprawie należało ustalić w pierwszej kolejności czy WSA w Łodzi prawidłowo uznał, że nieruchomości, na których położone są domki letniskowe, stanowią nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (dalej jako "nieruchomości niezamieszkałe"). Skutkiem takiej kwalifikacji jest, w ocenie Sądu I instancji, fakultatywność w zakresie wydania uchwały dotyczącej odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, na których położone są domki letniskowe. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 6c u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (ust. 1), rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (ust. 2). Z kolei stosownie do art. 6j ust. 3b u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ustawodawca w treści art. 6j ust. 3b u.p.c.g. zakwalifikował nieruchomości, na których położone są domki letniskowe do nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wskazuje na to fragment przepisu: "nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe". Jeżeli zatem nieruchomości z domkami letniskowymi służą celom rekreacyjno-wypoczynkowym to uzasadnionym co do zasady jest przypisanie tychże nieruchomości do kategorii nieruchomości niezamieszkałych. Również umiejscowienie omawianego przepisu (po art. 6j ust. 3 i 3a regulujących inne kwestie dotyczące nieruchomości niezamieszkałych) – wskazuje, że zastosowanie tego przepisu jest powinnością organu uchwałodawczego gminy wyłącznie w sytuacji, gdy ten organ wydaje uchwałę dotyczącą nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Nadto jak stwierdził WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 6 marca 2019 r., sygn. I SA/Go 36/19 pojęcie "nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy" (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.) oznacza nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy w rozumieniu art. 25 k.c.; nie zamieszkują, a jedynie przebywają na niej. Jeśli zatem domek letniskowy jest faktycznie używany przez daną osobę do zamieszkania to wówczas wprost do takiej osoby stosuje się uchwałę wydaną na podstawie art. 6c ust. 1 u.p.c.g., a art. 6j ust. 3b nie znajduje w takim przypadku zastosowania. Przepis art. 6j ust. 3b u.p.c.g. odnosi się jedynie do nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a nie na cele mieszkalne. Niewątpliwie uchwała wydana na podstawie art. 6c ust. 2 u.p.c.g. dotycząca nieruchomości z domkami letniskowymi, wykorzystywanymi na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, powinna uwzględniać wskazania art. 6j ust. 3b u.p.c.g. Natomiast wydając uchwałę na podstawie art. 6c ust. 1 u.p.c.g., tj. dotyczącą nieruchomości zamieszkałych, organ uchwałodawczy gminy nie stosuje art. 6j ust. 3b u.p.c.g., gdyż przepis ten odnosi się jedynie do nieruchomości niezamieszkałych, wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. II FSK 3595/13). Należy podkreślić, że nie stanowi naruszenia prawa uregulowanie sytuacji nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych w odrębnych uchwałach. Nawet, jeśliby uznać, że organ w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. zawarł obowiązek wydania uchwały fakultatywnej (art. 6c ust. 2 u.p.c.g.), to nie jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że uchwała regulująca obowiązkowe zbieranie odpadów, dotycząca nieruchomości zamieszkałych, musi regulować również kwestie dotyczące nieruchomości niezamieszkałych. Obowiązek wydania określonych przepisów przez organ uchwałodawczy gminy, wynikający z regulaminu, nie oznacza, że uchwała na podstawie art. 6c ust. 1 u.p.c.g. nie zawiera obowiązkowych jej elementów. Brak w tej uchwale uregulowań dotyczących nieruchomości niezamieszkałych nie powoduje zatem jej nieważności. W związku z tym rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest prawidłowe. Ustalając czy zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wymagane prawem elementy sąd operuje w zakresie tej konkretnej uchwały. Uchwała na podstawie art. 6c ust. 2 u.p.c.g. może zostać wydana odrębnie, gdyż ustawa nie przewiduje wymogu określenia kwestii dotyczących nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych w jednej uchwale. Nawet w przypadku braku wydania uchwały dotyczącej kwestii nieruchomości niezamieszkałych nie stanowiłoby to uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, regulującej materię z art. 6c ust. 1 u.p.c.g. Podkreślenia wymaga, że jak wskazuje gmina w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w tym przypadku w zakresie wskazywanym przez Prokuratora, odpowiednia uchwała została podjęta (uchwała Rady Gminy S. z dnia 28 czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku) i reguluje odrębnie kwestie związane z nieruchomościami, na których położone są domki letniskowe. Z powyższych przyczyn skargę kasacyjną należało uznać za niezasadną. Wobec powyższego, na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu. Jacek Pruszyński Bogusław Dauter Tomasz Zborzyński