III FSK 3518/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt III SA/Wa 2575/19 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od stycznia 2012 r. do lutego 2015 r. 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od S. T. na rzecz Ministra Rodziny i Polityki Społecznej kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 21 października 2020 r., sygn. I SA/Wa 2575/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 września 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty i zwrotu nadpłaty z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okresy rozliczeniowe od stycznia 2012 r. do lutego 2015 r. wydaną wobec S. T. (dalej: Skarżący). Jako podstawę prawną powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył Skarżący. Działający w jego imieniu pełnomocnik zaskarżył wyrok w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, oraz niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy powyższe jest obligatoryjnym elementem uzasadnienia wyroku. Wskazując na powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a także o zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Konstrukcja skargi kasacyjnej w zasadzie wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, które w niniejszej sprawie nie zachodzą, oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, pozostając władny do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej i prawidłowo uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w jakimkolwiek zakresie uzupełniać lub rekonstruować przytoczonych przez stronę podstaw kasacyjnych, nawet wtedy, gdy może domniemywać intencji strony co do kierunku zaskarżenia wyroku. W konsekwencji oznacza to, że Sąd ten obowiązany jest poprzestać na ocenie zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, w granicach zakreślonych przytoczonymi ich podstawami. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, które polegają na ich błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej wyznaczył granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy wskazać, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. II GSK 2243/11). Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. II FSK 2230/13). Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może zatem sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem przez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. I GSK 1779/13, z 10 września 2019 r., sygn. II OSK 2489/17, z 28 maja 2020 r., sygn. I GSK 1496/19). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., niepowiązany z innymi przepisami postępowania, można zatem kwestionować jedynie kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku niewątpliwie spełnia te wymogi, gdyż zawiera wszystkie konieczne elementy, a ponadto Sąd I instancji w sposób czytelny przedstawił, jakie względy zdecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu sprawy. Sąd uznał, że organy nie miały podstaw do wszczęcia odrębnego postępowania na podstawie pisma z dnia 18 kwietnia 2017 r. Pismo to, jak wynika z jego treści, stanowiło jedynie odpowiedź na wezwanie Prezesa Zarządu PFRON z dnia 4 kwietnia 2017 r. wystosowane w postępowaniu wszczętym wnioskiem Skarżącego z dnia 8 lutego 2017 r. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od stycznia 2012 r. do lutego 2015 r. Skarżący udzielił w tym piśmie wyjaśnień oraz załączył dokumenty, do których złożenia był wzywany. W konsekwencji nie można było potraktować pisma z dnia 18 kwietnia 2017 r. jako kolejnego wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty za ten sam okres. Sąd I instancji zauważył, iż z decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia 14 grudnia 2017 r. (kończącej postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 8 lutego 2017 r.), wynika, że wskazane pismo stanowiło materiał dowodowy w sprawie, bowiem organ powołuje się na to pismo oraz wyjaśnienia i dokumenty złożone przez Skarżącego. WSA w Warszawie uznał zatem, że organy wydając decyzje umarzające postępowanie w sprawie z wniosku Skarżącego z dnia 18 kwietnia 2017 r. naruszyły art. 120 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm. – dalej o.p. (brak podstawy prawnej), art. 165 § 1 i § 3 o.p. (wszczęcie postępowania na żądanie strony, choć pismo strony stanowiło jedynie odpowiedź na wezwanie organu) oraz art. 208 § 1 o.p. (umorzenie postępowania, które nie zostało skutecznie wszczęte). Z tych względów należy uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zupełne i spójne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wskazuje, że Sąd I instancji błędnie uznał, że wniosek z dnia 18 kwietnia 2017 r. nie stanowił podstawy do wszczęcia postępowania. Twierdzenie to nie znalazło jednak właściwego odzwierciedlenia w podstawach kasacyjnych. Zarzut stawiany w tym zakresie nie może opierać się na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd nie wskazał podstaw swojego toku rozumowania, a takie zostały jednoznacznie wyjaśnione w uzasadnieniu. Nieprawidłowe jest także zarzucanie nierozpoznania sprawy (niedokonania oceny stanu faktycznego ustalonego przez organ pod względem zgodności z prawem) poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że rozpoznawał skargę w granicach sprawy zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazał, że nie może ocenić zarzutów merytorycznych (nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego) uznając, że ich rozpoznanie nie mieści się w granicach sprawy (dotyczącej pisma z dnia 18 kwietnia 2017 r.). Jak stwierdził WSA w Warszawie, mogły być one podnoszone jedynie poprzez środki prawne skierowane do decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia 14 grudnia 2017 r. Sąd wytłumaczył zatem, z jakich względów nie rozpatrzył zarzutów merytorycznych i jeżeli autor skargi kasacyjnej, nie zgadzał się z konkluzją Sądu to powinien zarzucić naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Wówczas stanowisko z uzasadnienia skargi kasacyjnej znajdowałoby odzwierciedlenie w odpowiedniej podstawie kasacyjnej. Tymczasem zarzutu tego nie sformułowano. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w myśl art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Jacek Pruszyński Krzysztof Winiarski Stanisław Bogucki