III FSK 351/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del) Agnieszka Olesińska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Wa 8/22 w sprawie ze skargi G.Z. na przewlekłość Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie podatku od nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

III FSK 351/23 | | | UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Wa 8/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi G.Z. na przewlekłość Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie prowadzenia postępowania podatkowego w sprawie nadpłaty w podatku od nieruchomości stwierdził przewlekłość postępowania podatkowego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Z., oraz stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto przyznał od Prezydenta Miasta Z. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł i zasądził od Prezydenta Miasta Z. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji opisując dotychczasowe postępowanie podał, że G.Z. wnioskiem z dnia 25 października 2018 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. o zwrot nadpłaty podatku, łącznie z odsetkami, od dnia dokonania skutecznych czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny. Prezydent w odpowiedzi na ww. pismo w dniu 6 listopada 2018 r. wskazał, że zgodnie z art. 76 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm., dalej: O.p.) nadpłaty wraz z ich oprocentowaniem podlegają zaliczeniu z urzędu na poczet zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę. Ponadto wyjaśnił, że z Urzędu Skarbowego na rachunek Urzędu Miasta wpłynęła kwota 4.546,13 z tytułu wykonawczego, która została zaliczona na spłatę zaległości podatkowych skarżącego. Prezydent w piśmie z dnia 3 stycznia 2019 r. zwrócił uwagę, że w tej sprawie nie miała miejsca sytuacja zaliczenia przekazanych środków na poczet należności przyszłych, ale zaległych. Skarżący w zażaleniu z dnia 5 stycznia 2019 r. wniósł o uchylenie postanowienia z dnia 3 stycznia 2019 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta. Skarżący pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta oraz przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości. Przedtem Skarżący pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. wniósł ponaglenie do SKO w sprawie zwrotu nadpłaty podatku wraz z zaległymi odsetkami oraz o stwierdzenie rażących naruszeń prawa polegających na przewlekłym prowadzeniu postępowania. SKO postanowieniem z dnia 31 grudnia 2021 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione, a także odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. SKO w odpowiedzi na skargę z dnia 27 stycznia 2022 r. wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej z uwagi na niedopuszczenie się bezczynności ani przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z 25 października 2018 r. Skarżący pismem procesowym z dnia 9 marca 2022 r. wniósł o stwierdzenie rażącej bezczynności i rażąco prowadzonych postępowań o zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości w okresie od 2009 do 2016 r., nakazanie organowi zwrot kwoty w wysokości 109.230,30 zł z odsetkami liczonymi każdorazowo od dnia wniesienia zabezpieczeń należności podatkowych, nakazanie organowi przeprowadzenie postępowania stwierdzającego nadpłatę podatku od nieruchomości, wynikającej z wniesienia zabezpieczeń należności podatkowych za II półrocze 2009 r., za rok 2010, za rok 2011, za rok 2012 i za rok 2012, oraz nakazanie organowi przekazanie na jego rzecz odsetek od wniesionych zabezpieczeń, z odsetkami liczonymi każdorazowo od dnia wniesienia zabezpieczeń, nakazanie organowi przeprowadzenie postępowania zmierzającego do zwrotu bezprawnie wyegzekwowanych kwot nieistniejących należności podatkowych, zwrotu kosztów postępowań egzekucyjnych, kosztów sądowych łącznie z odsetkami liczonymi każdorazowo od dnia wyegzekwowania kwot pieniężnych lub dnia poniesienia kosztów, zasadzenia odpowiedniej sumy pieniężnej mając na uwadze również orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka odnoszące się do przewlekłości postępowań administracyjnych organów państwa. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku WSA podał, że Prezydent naruszył zasadę szybkości postępowania. Mimo obowiązku załatwienia sprawy zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej wniosek strony o zwrot nadpłaty podatku wraz z odsetkami nie został załatwiony. Podsumowując Sąd I instancji wskazał, że począwszy od końca upływu terminu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 25 października 2018 r. Prezydent działał w sposób opieszały oraz nieefektywny z punktu widzenia realizacji zasady szybkości postępowania. Zdaniem WSA wnioski skarżącego powinny być załatwiane zgodnie z regułami procedury podatkowej w sposób formalny. Tylko w takiej sytuacji skarżący będzie posiadał niezbędne podstawy do kwestionowania ewentualnych zaniechań i działań organów administracji. Sąd zauważył, że skarżący w sprawach dotyczących podatku od nieruchomości wniósł kilka skarg na bezczynność organu administracji, jak i korzysta z szerokiego prawa zaskarżania wydanych w związku z tym przedmiotem rozstrzygnięć administracyjnych. Właściwy organ podatkowy powinien w takim przypadku dokonać próby szerszego wyjaśnienia sytuacji prawnopodatkowej skarżącego z jego osobistym udziałem. W szczególności jest to uzasadnione w sytuacji, w której podatnik nie posiada profesjonalnej pomocy prawnej. Ze względu na brak formalnego rozpatrzenia wniosku Sąd I instancji uznał, że postępowanie w kontrolowanym okresie postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, czym Prezydent naruszył art. 120 i art. 125 § 1 O.p. W konsekwencji Prezydent naruszył także art. 139 § 1 i art. 140 O.p, gdyż z powodu własnej opieszałości doprowadził do przewlekłości postępowania. Wyrok ten w całości dostępny jest na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ (CBOSA). Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku złożył pełnomocnik skarżącego wnosząc skargę kasacyjną od części wyroku – pkt 2 i 3 wyroku, tj. w takim zakresie, w jakim WSA oddalił skargę i uznał, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nadto w zakresie przyznania od Prezydenta Miasta Z. na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 złotych oraz nierozpatrzenia prawa strony do uprawnienia polegającego na zwrocie wniesionych zabezpieczeń należności podatkowych. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3 oraz przekazanie w ww. zakresie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Mając na uwadze treść art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) oświadczył, że skarżący zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. przepisów postępowania przez niezastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy jednoznacznie pozwala stwierdzić, iż w sprawie mamy do czynienia z przewlekłością o rażącym charakterze; 2. przepisów postępowania przez niezastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bez jakiegokolwiek uzasadnienia ze strony Sądu wydającego wyrok, co w świetle obowiązującej judykatury było jego obowiązkiem; 3. przepisów postępowania przez wadliwe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w części odnoszącej się do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, w sytuacji gdy z uwagi na okres przewlekłości postępowania oraz istotne, negatywne dla skarżącego skutki naruszeń prawa przez organ, przyznana kwota winna być odpowiednia i adekwatna, a kwota 500 zł na pewno nie ma takiego charakteru, a wręcz przeciwnie nosi przymiot symbolicznej; 4. przepisów postępowania przez niezastosowanie artykułu 149 § 1b p.p.s.a. i przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania istnienia uprawnienia skarżącego do zwrotu wniesionych przez zabezpieczeń należności podatkowych, w sytuacji gdy WSA w żaden sposób nie kwestionował stanu faktycznego sprawy przedstawionego przez skarżącego i jednocześnie nie wykazał na poczet jakich zaległości zostały przeznaczone środki wpłacone przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie występują określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, jak również nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Naczelny Sąd Administracyjny orzeka zatem w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przytoczonymi przez stronę skarżącą podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem, zgodnie z art. 183 § 1 i art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia uzasadnienie wyroku zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, stosownie do art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Dwa pierwsze zarzuty, odnoszące się do naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. , należy rozpoznać łącznie. W pierwszej kolejności zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez niezastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na uznaniu, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy – zdaniem autora skargi kasacyjnej - stan faktyczny sprawy jednoznacznie pozwala stwierdzić, iż w sprawie mamy do czynienia z przewlekłością o rażącym charakterze. Naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej upatruje również w tym, że stanowisko sądu co do tego, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, pozbawione było "jakiegokolwiek uzasadnienia ze strony Sądu wydającego wyrok, co w świetle obowiązującej judykatury było jego obowiązkiem". Sposób sformułowania obu zarzutów naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie pozwala na ich uwzględnienie. Zawarte w wyroku stanowisko, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwala na to, aby sąd kasacyjny mógł wniknąć w meritum i zbadać jego zasadność. Otóż sąd pierwszej instancji stwierdził tylko lakonicznie, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i swojej oceny w tym zakresie szerzej nie uzasadnił. Naczelny Sąd Administracyjny wobec tej syntetycznie wyrażonej oceny przez sąd pierwszej instancji, nie może głębiej skontrolować jej poprawności. Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, nie zaś ocenia zasadność wniesionej przez Skarżącego skargi na przewlekłość z 21 grudnia 2021 r. Kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji jest zaś możliwa tylko pod warunkiem prawidłowego skonstruowania zarzutów kasacyjnych. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzyga o tym, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, lecz jego zadaniem jest zbadanie prawidłowości stanowiska WSA w tym względzie. WSA stwierdzając, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie przedstawił szerszej argumentacji, której poprawność Naczelny Sąd Administracyjny mógłby skontrolować. W skardze kasacyjnej nie ma przy tym zarzutu odnoszącego się do sposobu zredagowania uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji (art. 141 § 4 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej zarzucono co prawda brak wskazania powodów stwierdzenia, iż przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, lecz nie zarzucono naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem nie zarzucono tego, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wymaganych przez prawo elementów koniecznych do tego, aby można było ocenić zasadność motywów, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji. Stwierdzenie, że uzasadnienie nie spełnia wymogów stawianych "w świetle obowiązującej judykatury" nie wystarcza jako zarzut kasacyjny, bowiem to konkretny przepis stawia uzasadnieniu sądu wymogi co do treści. Art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Faktem jest, że sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił bliżej swojego stanowiska w zakresie art. 149 § 1a P.p.s.a. Jednakże nie można zakładać, że brak szerszego wywodu w tej kwestii stanowi o tym, że stanowisko sądu pierwszej instancji było błędne. Zaś merytoryczne rozpoznanie zarzutu kasacyjnego co do naruszenia art. 149 § 1a P.ps.a. przez sąd kasacyjny jest niemożliwe wobec niepodważenia prawidłowości uzasadnienia zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W żadnym miejscu skargi kasacyjnej tego przepisu nie wskazano. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezbędny dla skuteczności skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że w istocie niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Z omówionych powodów zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. został oceniony jako bezzasadny. W dalszej kolejności w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez wadliwe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w części odnoszącej się do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, w sytuacji gdy – zdaniem autora skargi kasacyjnej - z uwagi na okres przewlekłości postępowania oraz istotne, negatywne dla skarżącego skutki naruszeń prawa przez organ, przyznana kwota winna być wyższa niż 500 zł. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd stwierdzając przewlekłość postępowania może ponadto z urzędu albo na wniosek strony m.in. przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wynika z tego, że sąd wojewódzki zastosował środki przewidziane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony co do wysokości przyznanej kwoty. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 23 marca 2023r., sygn. akt II OSK 2494/22, że stosowanie wobec organu środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość/bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21, LEX nr 3198477). Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości, a także czy okoliczności wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przepisie użyto słowa "może"). Zatem przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W realiach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjnych nie dopatrzył się naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu kwoty rażąco zbyt niskiej, symbolicznej. Kwota ta koresponduje ze stwierdzonym przez ten sąd brakiem rażącego naruszenia prawa, co – jakkolwiek jest w skardze kasacyjnej kwestionowane - to wobec nieskuteczności skonstruowanego zarzutu musi pozostać okolicznością wiążącą przy ocenie, czy przyznana kwota jest odpowiednia. Ponadto, sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu nie wskazał kryteriów, jakimi się kierował przyznając skarżącemu określoną kwotę. Ocena tych motywów wymyka się zatem ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a brak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. czyni niemożliwym uchylenie wyroku z tego powodu, że kryteria zastosowane przez sąd pierwszej instancji nie zostały wyjaśnione. Podsumowując, zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. również należało uznać za bezzasadny. W dalszej kolejności postawiono zarzut bezzasadnego niezastosowania art. 149 § 1b p.p.s.a. i "przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania istnienia uprawnienia skarżącego do zwrotu wniesionych przez zabezpieczeń należności podatkowych, w sytuacji gdy WSA w żaden sposób nie kwestionował stanu faktycznego sprawy przedstawionego przez skarżącego i jednocześnie nie wykazał na poczet jakich zaległości zostały przeznaczone środki wpłacone przez skarżącego." Należy przypomnieć, że na podstawie art. 149 § 1b P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie zaistniały warunki do tego, aby sąd pierwszej instancji mógł wydać orzeczenie realizujące dyspozycję tego przepisu. Sąd ten bowiem nie wydał orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ani 2 p.p.s.a., lecz zastosował pkt 3. Z treści sentencji wyroku wynika bowiem, że nie zawarto w nim takiego rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 lub 2, lecz że sąd stwierdził wyłącznie to, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a zatem że wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W takiej zaś sytuacji ustawa (we wskazanym w skardze kasacyjnej art. 149 § 1b) nie przewiduje, aby sąd orzekał o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku. Skoro więc hipoteza tego przepisu nie została spełniona (sąd nie wydał rozstrzygnięcia o treści przewidzianej w art. 149 § 1 pkt 1 ani 2), toteż i nie było ustawowej przesłanki do zastosowania art. 149 § 1b p.p.s.a. Na marginesie tylko należy odnotować, że nawet przy stwierdzeniu, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 149 § 1b p.p.s.a., sąd nadal tylko "może", a nie musi wydać orzeczenie przewidziane w tym przepisie. Z przedstawionych wyżej powodów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezpodstawne, dlatego skarga ta jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw została oddalona na podstawie art. 184 P.p.s.a. Agnieszka Olesińska Stanisław Bogucki Wojciech Stachurski