III FSK 339/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Pruszyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wr 26/21 w sprawie ze skargi A. L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2020 r. nr 0201-IEE1.711.288.2020.5.MŚ w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. L. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 22 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wr 26/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. L. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z 12 listopada 2020 r., nr 0201-IEE1.711.288.2020.5.MŚ w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji wniósł skarżący. Działający w jego imieniu pełnomocnik, zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), postawiono zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 § 1 - 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 67 § 1, § 1a, § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w którym usankcjonowano utrzymanie w mocy postanowienia oddalającego skargę na czynności egzekucyjne i w konsekwencji stwierdzenie, że tryb zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego statuowany przez art. 80 § 1 - 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji został zastosowany prawidłowo, albowiem przy przedmiotowych zajęciach oczywistym jest, że rzeczywiste zajęcie musi nastąpić przed poinformowaniem zobowiązanego o tym fakcie, podczas gdy przeprowadzenie czynności egzekucyjne obarczone są wadą, albowiem zostały one przeprowadzone przed doręczeniem stronie tytułu wykonawczego umożliwiającego wszczęcie postępowania egzekucyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne ustosunkowanie się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze - w szczególności w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego oraz przepisów Konstytucji oraz okoliczności uzasadniających podniesione zarzuty wobec zaskarżonej decyzji organu odwoławczego; 3. z ostrożności, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i przyjęcie, że niektóre zarzuty sformułowane w ramach skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obejmują swym zakresem inny środek zaskarżenia jakim są zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji w administracji i jako takie nie mogą być przedmiotem kontroli, podczas gdy zarzuty skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczą materii szerszej, aniżeli podstawy do wniesienia zarzutów sformułowane w art. 33 ustawy o egzekucji w administracji i mogą (a nawet powinny) podlegać kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Mając na uwadze powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o: 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wr 26/21 i przekazanie temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania; 2. na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasadzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Zarządzeniem z 25 stycznia 2023 r. w trybie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Strony zostały o tym powiadomione oraz jednocześnie pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. W zarzutach skargi kasacyjnej jej autor kwestionuje przede wszystkim prawidłowość dokonania zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przed doręczeniem stronie tytułu wykonawczego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji było postanowienie organu w sprawie skargi na czynność egzekucyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wyjaśnił skarżącemu charakter środka zaskarżenia, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, w tym zakres postępowania prowadzonego na podstawie tej skargi. W ramach postępowania zainicjowanego skargą na czynności egzekucyjne możliwe jest zbadanie zgodności z prawem oraz prawidłowości dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, w tym tego czy zastosowany środek egzekucyjny jest dopuszczalny w świetle przepisów u.p.e.a. Nie budzi wątpliwości zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie, że skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2021 r., III FSK 91/21; podobnie w wyrokach NSA z 16 lutego 2021 r., I GSK 557/18; z 22 grudnia 2020 r., II FSK 2259/18; z 22 grudnia 2020 r., II FSK 2177/18; z 25 sierpnia 2020 r., II FSK 1200/18, jak również w piśmiennictwie: P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 54; C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 54). W związku z tym, jeżeli przewidziany jest inny środek ochrony prawnej, taki jak zarzuty czy też zażalenie to wykluczone jest kwestionowanie określonych okoliczności sprawy za pomocą skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. Skarga na czynności egzekucyjne nie jest środkiem prawnym umożliwiającym kwestionowanie całokształtu postępowania egzekucyjnego oraz podstaw jego prowadzenia. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego, bądź egzekutora, mając na względzie przepisy regulujące sposób i formę dokonywania konkretnych czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Konsekwentnie w kontrolowanej sprawie organ nadzoru prawidłowo dokonał oceny zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego przez pryzmat przepisów określających wymagania formalnoprawne tych czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania skargowego nie było natomiast podstaw do rozpatrywania zarzutów egzekucyjnych, w tym przypadku niedopuszczalności egzekucji oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 1 i 6 u.p.e.a.). Przedmiotem oceny nie może też być prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego - art. 26 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 80 u.p.e.a. organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, przez przesłanie do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz niezwłocznie: po upływie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych; nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu zawiadomił organ egzekucyjny o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty, w tym również o nieprowadzeniu rachunku bankowego zobowiązanego; po powstaniu wierzytelności, jeżeli jej wysokość przekracza kwotę wolną od egzekucji, a zajęta kwota nie wystarcza na zaspokojenie egzekwowanych należności pieniężnych, zawiadomił o zbiegu egzekucji (§ 1). Zajęcie wierzytelności jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu (§ 2). Jednocześnie z przesłaniem zawiadomienia, organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności z rachunku bankowego, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, i odpis zawiadomienia skierowanego do banku o zakazie wypłaty zajętej kwoty z rachunku bankowego bez zgody organu egzekucyjnego (§ 3). Jak wskazał sąd pierwszej instancji, z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego zostało przesłane do banku 18 maja 2020 r. drogą elektroniczną. Do zobowiązanego zawiadomienie o zajęciu zostało przesłane pocztą wraz z odpisem tytułu wykonawczego. Przesyłkę nadano w dniu 19 maja 2020 r., a zobowiązany odebrał ją w dniu 26 maja 2020 r. Biorąc pod uwagę art. 80 § 2 u.p.e.a. późniejsze doręczenie zobowiązanemu zawiadomienia o zajęciu i odpisu tytułu wykonawczego nie ma wpływu na wyznaczenie momentu, w którym nastąpiło faktycznie zajęcie. Przy dokonywaniu zaś zajęć wierzytelności z rachunku bankowego za pośrednictwem systemu OGNIVO oczywistym jest, że rzeczywiste zajęcie musi nastąpić przed poinformowaniem zobowiązanego o tym fakcie. Ważne jest aby organ egzekucyjny podjął niezwłocznie czynności informacyjne względem zobowiązanego łącznie z doręczeniem tytułu wykonawczego, co zostało uczynione w przedmiotowej sprawie. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 80 § 1-3 u.p.e.a. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 67 § 1-2 u.p.e.a., co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie jego oceny. Odnośnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako samodzielna podstawa kasacyjna, może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania sądu pierwszej instancji, pozwalający ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA we Wrocławiu podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz stanowiska stron postępowania. Sąd pierwszej instancji powołał także regulacje prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawił motywy podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zarzucono, że WSA nie wskazał przyczyn, z powodu których nie uwzględnił zarzutów naruszenia "procedury administracyjnej oraz przepisów Konstytucji". Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. oraz Konstytucji RP odnosiły się do kwestii zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz dokonania zajęcia wierzytelności przed doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że oba te zagadnienia nie mogły być poddane ocenie w sprawie wszczętej skargą na czynność egzekucyjną, przedstawiając uzasadnienie tego stanowiska. Kwestie te nie zostały zatem pominięte. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Nie można upatrywać naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyrażeniu w uzasadnieniu wyroku WSA oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Tym samym zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. są niezasadne. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 i § 2 u.p.e.a. Jak już wskazano powyżej, skarga do sądu administracyjnego została wniesiona na postanowienie Dyrektora izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu w sprawie skargi na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego na ww. rozstrzygnięcie organu skarżący zakreślił granice rozpoznania sprawy, wyznaczone przez jej przedmiot, wynikający z treści zaskarżonego orzeczenia. W takich też granicach sprawa administracyjna skarżącego została rozpoznana przez sąd pierwszej instancji. Natomiast brak było podstaw, by w niniejszej sprawie analizować inne kwestie, wykraczające poza granice tej konkretnej sprawy. Sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Należy zaakceptować stanowisko sądu pierwszej instancji, że rozpatrzenie zarzutów w postępowaniu skargowym byłoby obejściem prawa i naruszałoby zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym. W sprawie nie było zatem podstaw do oceny argumentacji, która mogła być podniesiona w ramach zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie mogła natomiast uzasadniać skargi na czynność egzekucyjną. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Paweł Dąbek Jacek Pruszyński Jolanta Sokołowska [pic]