III FSK 3383/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Wojciech Stachurski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt I SA/Lu 261/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 11 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 30 września 2020 r., I SA/Lu 261/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z 11 lutego 2020 r., nr [...], wydaną wobec Spółdzielni Mieszkaniowej w W. (dalej jako: "Spółdzielnia") w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd zakwestionował prawidłowość postanowienia z 16 października 2018 r., wydanego przez Międzygminny Związek Celowy we W. (dalej także "Związek") o wszczęciu wobec Spółdzielni postępowania w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od kwietnia 2017 r. do września 2018 r. Postanowienie to zostało podpisane przez skarbnika Związku, działającego z upoważnienia udzielonego przez zarząd Związku w trybie art. 143 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 z późn. zm., dalej jako: "o.p."). Zdaniem sądu, art. 143 o.p. nie znajduje zastosowania w działalności organów kolegialnych. W tym zakresie sąd odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II FSK 2315/19, wydanego w innej sprawie z udziałem SKO w Chełmie i skarżącej Spółdzielni. Wyrok ten – zdaniem WSA w Lublinie – ma charakter wiążący dla niniejszej sprawy z mocy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że postanowienie z 16 października 2018 r. o wszczęciu postępowania wobec spółdzielni w świetle prawa zostało podpisane nie przez organ pierwszej instancji i z tego powodu nie mogło ono wywołać skutków w obrocie prawnym. Ponadto sąd stwierdził, że SKO w Chełmie nie zbadało okoliczności wydania przez organ pierwszej instancji kolejnego postanowienia o wszczęciu postępowania wobec Spółdzielni z 18 września 2019 r. oraz decyzji tego organu z 9 października 2019 r. Zdaniem sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił kluczowej kwestii prawnej, czy wspomniane postanowienie i decyzja zostały wydane w trybie odpowiadającym § 19 ust. 1 - ust. 3 statutu Międzygminnego Związku Celowego we W. (zarządzenie Wojewody Lubelskiego nr 228 z 8 grudnia 2004 r. z późn. zm., Dz.Urz.Woj.Lubel.2004.210.2775), przede wszystkim jak przebiegało kształtowanie (uchwalanie) ich treści i czy podpisy na tych rozstrzygnięciach złożyli wszyscy członkowie zarządu Związku uczestniczący w posiedzeniu zwołanym w tym celu. W tym zakresie niezbędne było protokolarne udokumentowanie przebiegu posiedzenia zarządu Związku, imiennego grona jego uczestników, wyniku głosowania nad określoną treścią podejmowanego postanowienia czy decyzji. Zdaniem sądu, dopiero na podstawie takiego protokołu z posiedzenia zarządu Związku można zasadnie zweryfikować czy postanowienie bądź decyzja zostały wydane przez zarząd Związku, realizujący kompetencje organu pierwszej instancji. Sąd zwrócił także uwagę na wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz naruszenia przepisów postępowania, polegające na sprowadzeniu uzasadnienia do zaaprobowania ustaleń faktycznych i oceny prawnej organu pierwszej instancji. Wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji wniosło SKO w Chełmie, reprezentowane przez prezesa (radcę prawnego). Zaskarżonemu w całości wyrokowi postawione zostały zarzuty naruszenia: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, poprzez: - uznanie, że SKO w Chełmie naruszyło przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 z późn. zm., dalej jako: "o.p."), a w szczególności art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 w powiązaniu z art. 127 o.p.; - uznanie, że SKO w Chełmie naruszyło przepisy Ordynacji podatkowej - art. 210 § 4 o.p. i stwierdzenie, że decyzja Kolegium nie zawiera właściwego uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz że nie rozstrzyga istoty sprawy. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Spółdzielnia nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają tzw. podstawy kasacyjne (art. 174 p.p.s.a.), tj. wskazanie przepisów prawa (materialnego lub procesowego), które zdaniem wnoszącego ten środek odwoławczy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia konkretnych przepisów prawa determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd kasacyjny, który nie bada całokształtu sprawy, lecz weryfikuje wyłącznie zasadność zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może tych zarzutów modyfikować, ani uzupełniać. Sformułowane w tej sprawie zarzuty kasacyjne nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie zostało zakwestionowane stanowisko sądu pierwszej instancji, dotyczące wadliwości postanowienia z 16 października 2018 r. o wszczęciu wobec Spółdzielni postępowania w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od kwietnia 2017 r. do września 2018 r. Brak zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 143 o.p. oraz 170 p.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wypowiedzenie się co do prawidłowości poglądu o nieskuteczności tego postanowienia oraz o istniejącym w tym zakresie związaniu wyrokiem NSA wydanym w sprawie II FSK 2315/19. Wyrażona przez sąd pierwszej instancji i niezakwestionowana w skardze kasacyjnej ocena postanowienia z 16 października 2018 r. ma istotne znaczenie, bo choć organ pierwszej instancji wydał kolejne postanowienie z 18 września 2019 r., w którym zmienił postanowienie z 16 października 2018 r., to część czynności procesowych w tej sprawie podjęto przed wydaniem postanowienia z 18 września 2019 r. Po drugie, za nieskuteczne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 w zw. z art. 127 o.p. W tym zakresie nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że "(...)przedmiotem postępowania przed kolegium jest odwołanie od decyzji jako aktu kończącego postępowanie w pierwszej instancji. To decyzja lub postanowienie stanowią przedmiot zaskarżenia, a następnie rozstrzygnięcia organu odwoławczego." Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym przypadku wynikająca z art. 127 o.p. w zw. z art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2012 z późn. zm.), nakazuje organowi odwoławczemu ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach. Istotą zasady dwuinstancyjności jest bowiem prawo strony postępowania do dwukrotnego rozpoznania danej sprawy. Dlatego działanie organu odwoławczego nie może ograniczać się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz winno polegać na podjęciu niezbędnych czynności, mających na celu ponowne i pełne wyjaśnienie sprawy. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna, a nie – jak stwierdzono w skardze kasacyjnej - odwołanie od decyzji jako aktu kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Jednym z elementów sprawy administracyjnej są kompetencje organu administracji publicznej do władczego kształtowania sytuacji prawnej strony postępowania. Istnienie tych kompetencji – z racji władczego działania organu - nie może budzić żadnych wątpliwości. Podobnie żadnych wątpliwości nie może budzić sposób ich wykonywania. W przypadku organów kolegialnych - na co słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji – podejmowane "decyzje" stanowią wyraz woli przejawianej przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych praw i obowiązków przyznanych organowi kolegialnemu. Podejmowanie decyzji przez organ kolegialny musi odbywać się w sposób zgodny z przepisami regulującymi działanie tego organu, a proces ten powinien znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy. Wówczas można ocenić, czy decyzja została podjęta przez uprawniony organ z zachowaniem procedury jej podejmowania. W świetle tych uwag sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę, że w myśl § 19 ust. 1 - ust. 3 statutu Związku, dla podjęcia decyzji przez zarząd Związku wymagane było odbycie posiedzenia zarządu i podjęcie uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu zarządu. Tymczasem z akt sprawy nie wynika w jakich okolicznościach takie posiedzenie się odbyło, kto spośród uprawnionych osób był na nim obecny oraz jaki był wynik głosowania. Brakuje – jak zauważył sąd pierwszej instancji – protokołu z przebiegu posiedzenia zarządu Związku, który odzwierciedlałby proces podejmowania decyzji. Można, co do zasady, zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że istotne jest stanowisko zawarte w decyzji a nie w protokole posiedzenia. Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem, że widniejące na decyzji podpisy pięciu członków zarządu Związku wyjaśnią wszystkie okoliczności podjęcia tej decyzji. Otóż z decyzji zarządu Związku nie wynika, kto brał udział w posiedzeniu tego organu (czy tylko członkowie zarządu, którzy podpisali się pod decyzją) oraz jaki był wynik głosowania w tej sprawie. Nie wynika to ani z decyzji, ani z innych zgromadzonych w tej sprawie dokumentów. Rację ma zatem sąd pierwszej instancji, że dodatkowego wyjaśnienia wymagają okoliczności podjęcia w tej sprawie zarówno postanowienia z 18 września 2019 r. jak i decyzji z 9 października 2019 r. Z podobnych przyczyn za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 210 § 4 o.p. Uzasadnienie prawne decyzji – jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej - winno wskazywać sposób dochodzenia do rozstrzygnięcia na podstawie normy prawnej, prawidłowo dekodowanej ze wskazanych przepisów prawa. Trzeba jednak pamiętać, że na podstawę prawną decyzji składają się także normy kompetencyjne i procesowe. Nawet, jeżeli przepisy je wyrażające nie zostały przywołane w treści decyzji, to prawidłowość ich zastosowania powinna być możliwa do ustalenia na podstawie akt sprawy. W konsekwencji niezasadny jest główny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wobec dostrzeżonych naruszeń przepisów postępowania prowadzonego przed organami administracyjnymi, sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przywołany przepis procedury sądowoadministracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. s. W. Stachurski s. P. Borszowski s. J. Sokołowska