III FSK 3341/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt III SA/Wa 147/20 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od września do listopada 2015 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od I. sp. z o.o. z siedzibą w C. na rzecz Ministra Rodziny i Polityki Społecznej kwotę 1350 (słownie: tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrok Sąd pierwszej instancji. 1.1. Wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 147/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 listopada 2019 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okresy rozliczeniowe od września do listopada 2015 r. 1.2. Zaskarżoną decyzją z 7 listopada 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 10 listopada 2017 r. określającą spółce wysokość zobowiązań Spółki z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") za wrzesień, październik i listopad 2015 r. Spółka jest organem prowadzącym następujące podmioty Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "A.", Niepubliczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną "A."; Niepubliczną Szkołę Podstawową [...] "A."; Niepubliczny Żłobek "A.". Prezes Zarządu PFRON ustalił, że spółka jako pracodawca zatrudniała co najmniej 25 pracowników, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dokumentach rozliczeniowych należało wykazywać zsumowany stan zatrudnienia ze wszystkich placówek prowadzonych przez spółkę, gdyż pracodawcą dla wszystkich zatrudnionych pracowników jest skarżąca, a nie prowadzone przez nią jednostki organizacyjne. Wskazał przy tym, że podmioty niewymienione w art. 21 ust. 2b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127 poz. 721, ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji") np. żłobki, poradnie psychologiczno-pedagogiczne nie mogą rozliczać się z wpłat na PFRON na podstawie tego przepisu. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sporu było stwierdzenie organu, że pracodawcą w okolicznościach niniejszej sprawy była skarżąca, czyli organ założycielski i prowadzący szkołę, przedszkole, żłobek i poradnię psychologiczno-pedagogiczną z czym natomiast nie zgodziła się skarżąca, która podniosła, że pracodawcą były poszczególne placówki, dla których skarżąca była organem prowadzącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3918/13, stwierdził, że gdy przedsiębiorca tworzy na podstawie obowiązujących przepisów jednostkę organizacyjną, która jest prawnie, organizacyjnie, finansowo i majątkowo wyodrębniona, a ponadto ma zdolność zatrudniania pracowników, ma swoje kierownictwo (odrębne od przedsiębiorcy-właściciela), to wówczas ta jednostka organizacyjna jest pracodawcą, a nie sam przedsiębiorca. W przedmiotowej sprawie natomiast, umowy o pracę z pracownikami wszystkich placówek zawarła skarżąca spółka, nie zaś wskazane placówki. Ponadto, ani ze statutów ani z regulaminów dotyczących placówek prowadzonych przez skarżącą nie wynikało, aby mogły one samodzielnie zatrudniać pracowników. Niewątpliwie więc placówki prowadzone przez skarżącą nie miały samodzielności w zakresie składania oświadczeń woli. Skarżąca również odprowadzała m.in. składki na ubezpieczenie społeczne wszystkich pracowników zatrudnionych w poszczególnych placówkach. Z kolei finasowanie np. szkoły, jak to wynika ze statutu, oparte było nie tylko na dotacjach, ale również na środkach własnych organu prowadzącego szkołę jakim była skarżąca. Toteż nie można było mówić również o wyodrębnieniu finansowym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. 1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. 2.1. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że spółka była zobowiązana do dokonywania miesięczny wpłat na PFRON, gdyż była pracodawcą zatrudniającym co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, podczas gdy skarżąca nie była pracodawcą pracowników zatrudnionych w prowadzonych przez nią jednostkach oświatowych, lecz wyłącznie ich organem prowadzącym, a tym samym nie była zobowiązana do wnoszenia wpłat na rzecz Funduszu, gdyż nie spełniała opisanych we wskazanym powyżej przepisie przesłanek; 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 3 Kodeksu pracy poprzez ich błędne zastosowanie i całkowicie nieuzasadnione uznanie, że spółka była pracodawcą dla pracowników zatrudnionych w jednostkach systemu oświaty, dla których była organem prowadzącym, podczas gdy pracodawcą dla pracowników każdej z tych jednostek była właśnie każda konkretna jednostka, wszak każda z nich była w taki sposób zorganizowana, że stopnie jej samodzielności strukturalnej i finansowej wskazywały, że każda z nich jest odrębnym pracodawcą w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy, a skarżąca jest jedynie organem prowadzącym każdej z jednostek, podobnie jak jednostka samorządu terytorialnego (gmina czy powiat) dla prowadzonych przez siebie jednostek; 3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędne niezastosowanie i uznanie, że spółka była zobowiązana do dokonywania miesięcznych wpłat na PFRON, gdyż była pracodawcą dla pracowników zatrudnionych w prowadzonych przez nią jednostkach systemu oświaty, podczas spółka nie była pracodawcą lecz organem prowadzącym tych jednostek, co należy odnosić analogicznie do jednostek samorządu terytorialnego; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprany a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez oddalenie skargi spółki na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej; 5. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że spółka była organem prowadzącym dla podmiotów wymienionych w tym przepisie, a w związku z tym powinna korzystać ze wskazanego w tym przepisie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych; 6. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 21 ust. 2e pkt. 3 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że spółka była organem prowadzącym niepubliczne jednostki organizacyjne, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności była rehabilitacja społeczna i lecznicza osób niepełnosprawnych, edukacja osób niepełnosprawnych oraz opieka nad osobami niepełnosprawnymi, a działania prowadzone w tym zakresie nie były podejmowane w celu osiągniecia zysku, a zatem skarżąca korzystała ze zwolnienia podmiotowego wynikającego z powyżej wskazanego przepisu. 2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 października 2022 r. Wymienionym zarządzeniem strony zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i poinformowano o możliwości uzupełnienia argumentacji w piśmie procesowym, z zachowaniem trybu określonego w art. 66 p.p.s.a. Zarządzenie zostało odebrane przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie w dniu 9 listopada 2022 r., natomiast przez organ w dniu 7 listopada 2022 r. Żadna ze stron nie uzupełniła stanowiska oraz nie wyraziła sprzeciwu co do zastosowanego trybu rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy COVID w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. 3.3. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2–5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Zatem z powołanego przepisu wynika wprost obowiązek dokonywania wpłat na PFRON przez pracodawcę zatrudniającego co najmniej 25 osób. Pracodawcą natomiast, o którym mowa w treści wskazanego powyżej przepisu, jest pracodawca w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320, dalej: "kodeks pracy"), tj. jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Za pracodawcę może być uznana tylko taka jednostka, która z mocy przepisów normujących wewnętrzny status prawny ma "...kompetencję do samodzielnego zatrudniania pracowników (składania oświadczeń woli). Jeżeli natomiast wewnętrzna jednostka organizacyjna jest upoważniona do zawierania umów o pracę w imieniu kierownictwa podmiotu, w skład którego wchodzi (lub nawiązywania w inny sposób stosunków pracy), z osobami przyjmowanymi w niej do pracy, to sama nie jest pracodawcą, lecz zatrudnia pracowników w imieniu pracodawcy, którym jest wielozakładowy podmiot zatrudniający – pracodawca." (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach, w sprawie III APa 25/12, Lex nr 1259682). Dla uznania jednostki organizacyjnej za pracodawcę, obok uprawnienia do samodzielnego zatrudniania pracowników, jednostka taka musi posiadać odpowiednie wyodrębnienie organizacyjne. Przy czym nie chodzi wyłącznie o wyodrębnienie, jakiego na gruncie prawa cywilnego wymaga się np. dla przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części (art. 55¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: "K.c.") albo dla takiej zorganizowanej części przedsiębiorstwa na mocy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług ( Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm., dalej: "ustawa o VAT"). Wyodrębnienie organizacyjne konieczne dla zaistnienia jednostki organizacyjnej jako samodzielnego pracodawcy dotyczyć musi organizacji i finansowania tej jednostki (tak K. Jaśkowski, t. 2.1 w Komentarz do art. 3 Kodeksu pracy, publ. Lex/el). Tak samo, jak uprawnienie do samodzielnego zatrudniania pracowników wynikać powinno z wewnętrznych przepisów regulujących powstanie i organizację podmiotu, w skład którego wchodzi jednostka będąca odrębnym pracodawcą, tak też wymagane wyodrębnienie organizacyjne wynikać musi z tych przepisów. 3.4. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że jednostki organizacyjne podlegające pod spółkę nie posiadały kompetencji do samodzielnego zatrudniania pracowników. Wszystkie umowy o pracę zostały zawarte bezpośrednio przez samą skarżącą. Niewątpliwie więc placówki prowadzone przez spółkę nie miały samodzielności w zakresie składania oświadczeń woli (zawierania umów o pracę). W świetle wyżej przedstawionych rozważań dotyczących konstytutywnych cech pracodawcy, nie może ulegać wątpliwości, że w niniejszej sprawie pracodawcą była skarżąca, a nie jednostki podlegające pod spółkę. Wyodrębnienie organizacyjne pracodawcy powinno mieć miejsce w zakresie prawa pracy i skutkować również uprawnieniem do samodzielnego zatrudniania pracowników. Takiego uprawnienia do zatrudniania pracowników jednostki nie posiadały. Co więcej, skarżąca odprowadzała m.in. składki na ubezpieczenie społeczne wszystkich pracowników zatrudnionych w poszczególnych placówkach. Z kolei finasowanie np. szkoły, jak to wynika ze statutu, oparte jest nie tylko na dotacjach, ale również na środkach własnych organu prowadzącego szkołę. Ze statutu wynika również, że jednostką zarządzającą majątkiem szkoły jest skarżąca spółka. Jednostki podlegające pod skarżącą nie miały więc również samodzielności finansowej. Mając powyższe na względzie należało uznać, że zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 3 kodeksu pracy, art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji za nieusprawiedliwione. 3.5. Zgodnie z art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji, z wpłat, o których mowa w ust. 1, zwolnione są publiczne i niepubliczne jednostki organizacyjne, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza osób niepełnosprawnych, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi. Według powołanych przepisów obowiązek wpłat na PFRON nie jest bezwzględny, gdyż ze zwolnienia w tym zakresie mogą korzystać pracodawcy, których wyłącznym przedmiotem działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi. W art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji nie zdefiniowano jednak zakresów tych działalności. W orzecznictwie zgodnie uznaje się, że w stosunku do edukacji i opieki ustawodawca wprost wskazał, że musi ona dotyczyć osób niepełnosprawnych, a legalną definicję osoby niepełnosprawnej zawiera art. 1 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym za osobę niepełnosprawną uznaje się osobę, której niepełnosprawność została potwierdzona jednym z orzeczeń; o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 (ustawy o rehabilitacji), lub; o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub; o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia. 3.6. Osoby uczęszczające do żłobka, przedszkola, szkoły czy poradni psychologiczno-pedagogicznej nie zawsze posiadają orzeczenie potwierdzające niepełnosprawność pomimo, że ich sytuacja zdrowotna w sposób oczywisty wskazuje na taki stan. Niemniej jednak takie rozumowanie sprowadzałoby się do błędnego wniosku, że całkowite zwolnienie z wpłat na PFRON mógłby uzyskać pracodawca, którego przedmiotem działalności jest edukacja osób chorych, a nie niepełnosprawnych. W konsekwencji należy uznać zarzut naruszenia art. 21 ust. 2e pkt. 3 ustawy o rehabilitacji za bezpodstawny. 3.7. Mając na względzie powyższe oraz art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Paweł Dąbek Anna Dalkowska Bogusław Dauter