III FSK 3264/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 65/20 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ulgi płatniczej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 65/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę M. P., zwana dalej "Skarżącą" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 28 października 2019 r., nr [...] orzekającej o odmowie umorzenia kosztów upomnienia w kwocie 11,60 zł. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Skarżąca, działając za pośrednictwem pełnomocnika - adwokata - zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Pełnomocnik Skarżącej w złożonej skardze kasacyjnej, powołując się na art. 174 p.p.s.a., zarzucił orzeczeniu WSA w Krakowie: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) , tj.: 1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", polegające na błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej niewłaściwym uznaniem, iż niniejszej sprawie interes społeczny ma prymat przed słusznym interesem strony postępowania; 1.2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego treść nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania Sądu I instancji w zakresie motywów, które miały przesądzić o tym, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia słusznego interesu strony postępowania, a pierwszeństwo należy przyznać ochronie interesu społecznego rozumianego jako realizację dyscypliny finansów samorządu terytorialnego; 2. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), dalej jako "ustawa o finansach publicznych", poprzez jego niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej Skarżącej umorzenia kosztów upomnienia w kwocie 11,60 złotych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., wychodząc z treści zasady sformułowanej w art. 7 k.p.a., że organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji nie dokonały właściwego wyważenia interesu społecznego a także słusznego interesu strony postępowania. Jednocześnie zakwestionowano stanowisko organów administracji publicznej i WSA w Krakowie, zgodnie z którym pierwszeństwo powinna mieć ochrona interesu społecznego w odniesieniu do dyscypliny finansów publicznych a wraz z tym realizacja obowiązku ponoszenia ciężarów publicznoprawnych. Mając na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, Skarżąca zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem należało ją oddalić. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, przy czym w przypadku zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego Skarżąca wskazała na jego niezastosowanie, które należy odnieść do wymogu wskazanego w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jednakże w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej kolejności oceni zarzuty naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do sformułowanego w zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzutu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co zdaniem Skarżącej doprowadziło do przyznania prymatu interesowi społecznemu w stosunku do słusznego interesu strony postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 k.p.a. ustawodawca wprowadza dwie zasady, których treść odnosi się do obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej. Chodzi zatem o zasadę prawdy materialnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Podstawowy zakres obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej został wskazany w ramach zasady prawdy materialnej. Ustawodawca wskazuje na szeroki zakres obowiązków, gdyż chodzi o wszelkie czynności, przy czym wprowadza także ograniczenie relacją niezbędności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Kolejna zasada, a zatem uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli pozostaje w ścisłym związku ze wskazaną zasadą prawdy materialnej. Inaczej mówiąc, organy administracji publicznej w toku podejmowania czynności określonych zasadą prawdy materialnej uwzględniają interes społeczny i słuszny interes obywateli. W złożonej skardze kasacyjnej nie kwestionowano naruszenia zasady prawdy materialnej, zarzucając naruszenie tej drugiej ze wskazanych zasad. Zaznaczyć też należy, że kontynuacją, a de facto realizacją zasady prawdy materialnej jest unormowanie zawarte w art. 77 k.p.a., szczególnie w § 1, gdzie ustawodawca nakłada obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Należy zatem uznać, że konsekwencje sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ,,rozciągają się’’ także na unormowanie wyrażone w art. 77 k.p.a. Zasada ta opiera się na wykorzystaniu środków legislacyjnych zapewniających elastyczność przepisów prawa, tj. w tym przypadku klauzuli generalnej interesu społecznego oraz określenia nieostrego (zwrotu szacunkowego) słusznego interesu obywatela. W obu tych przypadkach należy dopasować konkretne rozstrzygnięcie do indywidulanej sytuacji podmiotu, uwzględniając w przypadku klauzuli generalnej także ocenę sięgającą poza system obowiązującego prawa do innych rodzajów norm. Natomiast w przypadku zwrotu szacunkowego słusznego interesu obywatela należy uwzględnić całokształt okoliczności dotyczących sytuacji danego podmiotu, w szczególności jego sytuacji majątkowej, czy osobistej. Odnosząc te ogólne uwagi do zarzutów sformowanych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że ocena decyzji organu podatkowego dokonana przez WSA w Krakowie jest zasadna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sad I instancji, trafnie przyjął, że organy nie uchybiły konsekwencjom wynikającym ze sformułowanej zasady zarówno na etapie gromadzenia materiału dowodowego, jak i jego rozpatrzenia i ustaliły precyzyjnie okoliczności potwierdzające trudną sytuację finansową i osobistą Skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyznać racji autorowi środka zaskarżenia, że ochronę należało przyznać słusznemu interesowi Skarżącej. Dokonując bowiem oceny spełnienia wskazanej zasady, a de facto wyważenia dwóch akcentowanych interesów, nie można pominąć tego, że przedmiot rozstrzygnięcia dotyczy kosztów upomnienia, a zatem niepodatkowej należności budżetowej. Nie można więc na tej samej płaszczyźnie analizy normatywnej, w ramach konsekwencji odniesionych do sytuacji podmiotu, traktować kosztów upomnienia i zaległości podatkowej. Należy zatem uznać, że charakter należności publicznoprawnej w postaci kosztów upomnienia stanowi podstawę do takiej oceny zastosowania zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (strony postępowania) jaką dokonały organy podatkowe i którą zaaprobował Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można także podzielić zarzutu naruszenia zasady określonej w art. 80 k.p.a., a zatem zasady swobodnej oceny dowodów. Należy bowiem podkreślić, że WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku trafnie ocenił zakres motywów dotyczących odmowy umorzenia kosztów upomnienia, co zostało oparte na prawidłowo zebranym materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę przyjętą przez Sąd I instancji, że nie zostały przekroczone granice swobodnej oceny dowodów, a decyzja spełnia wymogi przewidziane dla decyzji uznaniowych. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny poddając ocenie powyższy zarzut stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie umożliwiając jego kontrolę instancyjną. Zawiera bowiem: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie stanowi skutecznej podstawy do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o finansach publicznych, poprzez jego niezastosowanie. Z uwagi na sposób sformułowania tego zarzutu warto zauważyć, że w podstawach skargi kasacyjnej określonych przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca wskazał dwa sposoby naruszenia prawa materialnego, tj. poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W obu zatem przypadkach normodawca odnosi się do uwzględnienia prawa materialnego, tj. na etapie jego wykładni, czy też na etapie jego stosowania. Sformułowanie zarzutu przyjęte w skardze kasacyjnej należy uznać jako pewne uproszczenie, które de facto odnosi się do obu sposobów naruszenia prawa materialnego. Z uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej w zakresie tego zarzutu wynika bowiem, że Skarżąca zarzuca Sądowi I instancji powtórzenie argumentacji zawartej w decyzjach organów obu instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona w zaskarżonym wyroku wykładnia, mającego w sprawie zastosowanie art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych - wbrew zarzutom kasacyjnym - jest prawidłowa i wyczerpująca. Należy bowiem podkreślić, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poddał analizie treść wskazanej regulacji stanowiącej podstawę dla niepodatkowej należności budżetowej w postaci kosztów upomnienia. Sąd I instancji wskazał zatem przesłanki, które w oparciu o art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych należy zbadać oraz podkreślił istotę konstrukcji tego rozwiązania normatywnego, które opiera się na uznaniu administracyjnym. Tym samym WSA w Krakowie, dokonując oceny zastosowania wskazanej regulacji przez organy obu instancji wskazał, że organy te mając na względzie, iż sytuacja Skarżącej jest trudna, zarówno pod względem finansowym, jak i osobistym, uznały jednakże, że zdolność płatnicza daje możliwość zapłaty tej należności publicznoprawnej. W konsekwencji prawidłowo WSA w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego i podjęta została po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.