III FSK 322/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, Protokolant Natalia Zawadka, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 474/18 w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 23 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę w całości, 3) zasądza od M. C. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji. 1.1. Wyrokiem z 3 lipca 2018 r., I SA/Gd 474/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi M. C. (dalej jako: "Strona", "Skarżący"), uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z 23 marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. 1.2. Przedmiotem podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku było postanowienie organu egzekucyjnego II instancji, w którym stwierdził on niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez M. C. na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. z dnia 30 stycznia 2018 r. Organ I instancji rozpoznając skargę na czynność egzekucyjne uwzględnił ją i usunął stwierdzoną przez siebie wadę czynności dotyczącą wysokości dochodzonej należności poprzez jej aktualizację do kwoty należności głównej. Zdaniem organu, z uwagi na to, że skargi zostały uwzględnione, a stwierdzone przez ten organ wady usunięte, stronie nie przysługiwało zażalenie na powyższe postanowienie. 1.3. Strona, nie zgadzając się z postanowieniem organu, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi II instancji bezzasadne stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia oraz zaniechanie uchylenia zastosowanych środków egzekucyjnych w związku z uwzględnieniem trzech skarg na czynności egzekucyjne - organ egzekucyjny bezzasadnie uznał, że w rozpoznawanych sprawach dopuszczalne było usunięcie wady czynności poprzez aktualizację dochodzonej należności. 1.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, powołując się na art. 54 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), uznał skargę za uzasadnioną. Mając na uwadze wspomniany przepis, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ egzekucyjny powinien był oddalić skargi skarżącego, jako że, co do istoty, organ nie uwzględnił stanowiska skarżącego. Sąd pierwszej instancji argumentował, że postanowienie organu egzekucyjnego przeczy samo sobie, ze względu na to, że z jednej strony uznano skargi za zasadne (podważono prawidłowość dokonanych czynności), z drugiej zaś nie wyeliminowano tych czynności podjętych w tym postępowaniu egzekucyjnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organy wadliwie przyjęły, że postanowienie organu egzekucyjnego jest postanowieniem uwzględniającym skargę na czynności egzekucyjne, od którego nie przysługuje zażalenie. 1.5. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. 2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu egzekucyjnego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 ustawy stawa z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.")) t.j: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo jej bezzasadności; naruszeniu art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie zawierała podstaw prawnych uzasadniających jej uchylenie, zatem skarga winna być oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego oraz błędną ocenę prawną ustalonego przez organy stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że w postanowieniu organu egzekucyjnego uznano złożone przez skarżącego skargi na czynności egzekucyjne za uzasadnione i usunięto stwierdzoną wadę, jednakże zdaniem sądu powyższe rozstrzygnięcie jest sprzeczne z uzasadnieniem wydanego postanowienia, gdyż z uzasadnienia postanowienia - zdaniem Sądu wynika - że czynności egzekucyjne zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami. W konsekwencji - zdaniem Sądu - należało uznać, że na takie rozstrzygnięcie przysługuje zażalenie. 2.2. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. 3.2. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. 3.3. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3.4. W pierwszej kolejności, należy przypomnieć, że w świetle art. 54 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w czasie wniesienia skargi na czynności egzekucyjne) zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Stosownie zaś do art. 54 § 5 u.p.e.a. w sprawie skarg, o których mowa w § 1, postanowienie wydaje organ egzekucyjny, a na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie, § 5a mówi natomiast o tym, że w przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne organ egzekucyjny uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub usuwa stwierdzone wady czynności. Określony w art. 54 § 1, § 5-5a u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej lub czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty, na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Kontroli w omawianym trybie mogą podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne, zdefiniowane w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Pojęcie czynności egzekucyjnych obejmuje zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. W postępowaniu skargowym, prowadzonym na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się zatem badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II FSK 1370/17; 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1688/13; 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II FSK 778/13; 24 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1377/13, z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II FSK 3454/17, orzeczenia NSA dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.5. Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przywołanym przepisie art. 54 § 5 u.p.e.a. przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia organu egzekucyjnego wyłącznie oddalającego skargę na czynność egzekucyjną, to tym samym nie daje prawa do złożenia zażalenia na postanowienie, które taką skargę uznaje za zasadną. 3.6. W rozpoznawanej sprawie Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r. uznał za uzasadnione skargi na czynności egzekucyjne i usunął stwierdzoną wadę czynności dotycząca wysokości dochodzonej należności za listopad 2006 r. poprzez jej aktualizację do kwoty należności głównej 7.490,90 zł. Postanowienie to zostało wydane zgodnie z dyspozycją z art. 54 § 5a u.p.e.a. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego. Organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 23 marca 2018 r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia, na co skarżący złożył skargę do Sądu pierwszej instancji, argumentując, że usunięcie stwierdzonych wad czynności poprzez przesłanie do dłużników zajętych wierzytelności zaktualizowanych zajęć obejmujących prawidłowe kwoty jest niedopuszczalne, a zastosowane wobec skarżącego środki egzekucyjne powinny zostać uchylone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę uznając, że skarga na czynności egzekucyjne podlegała oddaleniu, ponieważ organ nie uwzględnił wszystkich zarzutów skarżącego, a jedynie niektóre z nich. 3.7. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sąd pierwszej instancji dokonał kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego postanowienia z naruszeniem wskazach w skardze kasacyjne przepisów procesowych, mających wpływ na wynika sprawy. Treść art. 54 § 5 u.p.e.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje, że na postanowienie o oddaleniu skargi na czynności egzekucyjne służy zażalenie. A contrario - na postanowienie uwzględniające skargę na czynności egzekucyjne zażalenie nie przysługuje. Jednocześnie z art. 54 § 5a u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny uwzględniając skargę uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub usuwa stwierdzone wady czynności. Wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne na podstawie art. 54 § 5a u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 lipca 2020 tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.2070) ustawodawca dedykował organowi dwa alternatywne rozwiązania; pierwsze to uchylenie zaskarżonej czynności egzekucyjnej, a drugie to jej konwalidacja tj. usunięcie wad zaskarżonej czynność egzekucyjnej. Na postanowienie w przedmiocie uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne na podstawie art. 54 § 5a u.p.e.a w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 lipca 2020r. zażalenie nie przysługuje. 3.8. Na gruncie przedmiotowej sprawy - wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji - Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. podjął rozstrzygnięcie, które mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 54 w/w ustawy. Organ egzekucyjny postanowieniem nr [...] z dnia 30.01.2018r. orzekł bowiem o uznaniu skarg na czynności egzekucyjne w postaci zajęcia wierzytelności z dnia 06.10.2017r. o numerach [...]; [...] i [...] za uzasadnione, a także o usunięciu stwierdzonych wad czynności dotyczących poprzez korektę kwoty należności głównej. Skoro w niniejszej sprawie organ egzekucyjny usunął wadę czynności dotyczącej wysokości dochodzonej należności poprzez jej aktualizację do kwoty należności głównej, nie ulega więc wątpliwości że skarga na czynność egzekucyjną została w całości uwzględniona. Oznacza to też, że skarżący nie mógł skutecznie skorzystać z drogi zażaleniowej, bo wyklucza to przepis art. 54 § 5 u.p.e.a. 3.9. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, uznanie skargi w postępowaniu egzekucyjnym za uzasadnioną nie skutkuje uchyleniem zastosowanych środków egzekucyjnych. Wykładnia art. 54 § 5a u.p.e.a. prowadzi do odmiennych wniosków. W przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne organ egzekucyjny uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub usuwa stwierdzone wady czynności. Użyty w powyższym artykule spójnik międzyzdaniowy "lub" oznacza, że organ egzekucyjny nie jest zobowiązany do dokonania dwóch czynności jednocześnie (uchylenia zakwestionowanej czynności i usunięcia stwierdzonych wadą czynności), ale może, co do zasady, wybrać jedną z nich. Organ nie był więc zobowiązany do uchylenia zakwestionowanej czynności egzekucyjnej, jeśli miał możliwość usunięcia stwierdzonych wadą. 3.10. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są w całości uzasadnione, a zaskarżone skargą postanowienie zgodne z prawem, bowiem złożone przez skarżącego zażalenie było niedopuszczalne. 3.10. Ponownie rozpoznający niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego 3.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art.. 205 § 2 p.p.s.a. a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Tomasz Zborzyński Anna Dalkowska Mirella Łent