III FSK 3179/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 579/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia 16 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. postanawia sprostować oczywistą omyłkę pisarską w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 579/20 w ten sposób, że zamiast wpisanego sformułowania "na decyzję" wpisać "na uchwałę".

Wyrokiem z 23 października 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 579/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w B. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w C. (dalej: Rada Miejska) z 16 lutego 2015 r. Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (wyrok ten oraz pozostałe powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada Miejska w złożonej skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) poprzez stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w części w zakresie § 2 i § 3 wskutek dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonych przepisów uchwały, z pominięciem jednak skutków prawnych pozostawienia w obrocie prawnym § 4 uchwały; 2/ art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek czego Sąd, nie będąc związany granicami zaskarżenia, powinien również stwierdzić nieważność § 4 zaskarżonej uchwały, tak aby skutki orzeczenia Sądu nie rozciągały się na uchylany uchwałą akt prawa miejscowego nie poddany kontroli Sądu. W oparciu o tak postawione zarzuty, które zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Rada Miejska wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się przesłanki wskazane w tym przepisie. Rada Miejska w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, zaś Prokurator nie zażądał w ustawowym terminie jej przeprowadzenia. Najdalej idący zarzut koncentruje się na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkami niemającymi zastosowania w niniejszej sprawie). Sąd pierwszej instancji jest wobec powyższego związany "granicami sprawy", lecz nie jest związany "granicami skargi". Granice sprawy określone w powyższym przepisie oznaczają, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Istotnego znaczenia nabiera wobec powyższego zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998r., I SA/Gd 654/96; OSP 1999/1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Tożsamy pogląd wyrażany jest również w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2265/19). Granice przedmiotowe odnoszą się do materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw postępowania, albo który w wyniku postępowania administracyjnego został ukształtowany mocą kontrolowanego aktu (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3196/19). Tak ukształtowane pojęcie "granic sprawy" musi jednak ulec modyfikacji związanej z charakterem prawnym aktu poddanego kontroli przez Sąd pierwszej instancji. W przypadku skargi na akt prawa miejscowego, zakres sprawy przed sądem administracyjnym, określa wnoszący skargę. Wiąże się to z faktem, że możliwym jest zaskarżenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jedynie w części. Decyzja wnoszącego skargę na część aktu prawa miejscowego, wyznacza podstawę zaskarżenia takiego aktu. Celem uruchomienia postępowania przed sądem administracyjnym, jest w takim przypadku wyeliminowanie z obrotu prawnego ściśle określonych rozwiązań przyjętych w zaskarżonym akcie, nie zaś całego aktu. Skarżący określa wówczas zakres kwestionowanego aktu, który jego zdaniem powinien zostać pozbawiony mocy prawnej. W takim przypadku uznać należy, że w skardze wyraźnie wskazano ramy zaskarżenia określonego aktu prawa miejscowego, czyli konkretne uregulowania, które zdaniem skarżącego są sprzeczne z prawem. Stanowisko wnoszącego skargę co do ram zaskarżenia związane jest bezpośrednio z granicami rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Wówczas kontrola sprawowana w oparciu o art. 1 § 2 p.u.s.a., będzie ograniczona do tych postanowień aktu prawa miejscowego, które zostały zakwestionowane w skardze. Sąd nie będzie mógł objąć kontrolą niezaskarżonej części uchwały, gdyż wówczas przekroczyłby ramy zaskarżenia zakreślone przez wnoszącego skargę i tym samym wyszedł poza "granice sprawy". W ramach tak zakreślonych "granic sprawy" w przypadku skarg na akty prawa miejscowego, wojewódzki sąd administracyjny nie będzie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. związany "granicami skargi". Nie będzie wobec powyższego związany zarzutami podniesionymi w skardze oraz jej wnioskami, jak również powołaną podstawą prawną. Granice zaskarżenia nie będą się wówczas pokrywały z granicami rozpoznania sądu, gdyż te ostatnie zawsze będą szersze od zakresu zaskarżenia. Pamiętać jednak należy, że jeżeli wnoszący skargę zaskarżył akt prawa miejscowego jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu. Prokurator we wniesionej do WSA w Białymstoku skardze wyraźnie zastrzegł, jakie konkretnie przepisy Uchwały zostały zaskarżone. Sąd pierwszej instancji, przestrzegając zasady skargowości, wykluczającej kontrolę działalności administracji publicznej z urzędu, nie mógł więc, wbrew woli wnoszącego skargę uznać, że zaskarżona została cała Uchwała i odnieść się do tej jej części, która skargą nie została objęta. Wówczas wykroczyłby poza "granice sprawy", które wytyczane są przez skarżącego, decydującego samodzielnie, czy w i jakiej części dany akt podlegać ma zaskarżeniu. Tego rodzaju kompetencji nie można wywieść z art. 134 § 1 p.p.s.a., określającego między innymi ramy, w jakich sprawa może być rozpoznana. Dlatego też Sąd pierwszej instancji, będąc związany granicami sprawy, nie miał podstaw do wkraczania swoimi ocenami prawnymi w sprawę nową, za którą należałoby uznać badanie zgodności z prawem niezaskarżonego przepisu Uchwały. Jak już wyżej wspomniano, w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada skargowości, co oznacza, że sądy administracyjne mogą poddać kontroli określoną aktywność, bądź zaniechanie organów administracyjnych, jedynie na skutek skargi uprawnionego podmiotu. Istotnym w tym kontekście jest przedmiot zaskarżenia wskazany w skardze, którym sąd administracyjny jest związany. W niniejszej sprawie zaskarżone zostały konkretne uregulowania Uchwały i stanowiły one przedmiot zaskarżenia, zakreślając jednocześnie "granice sprawy" o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności niezaskarżonej części Uchwały oznaczałoby wszczęcie przez WSA w Białymstoku z urzędu (bez skargi uprawnionego podmiotu) postępowanie w przedmiocie legalności całej Uchwały. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za zasadny nie mógł także zostać uznany zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 2 p.u.s.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, sąd uwzględniając skargę między innymi na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Naruszenie tego przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3590/19). We wniesionej skardze kasacyjnej Rada Miejska nawet nie usiłowała wykazywać, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej części Uchwały. W takim zaś przypadku rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku było prawidłowe. Uznając, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności części Uchwały, WSA w Białymstoku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., którego treść jest jednoznaczna. Nie orzekał on o zgodności z prawem innej uchwały, poza zaskarżoną przez Prokuratora. W każdym zaś przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, wywołuje to określone skutki, gdyż akt prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie, przestaje obowiązywać. Ustawodawca nie wprowadził jednak przesłanki zakazującej stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego z uwagi na skutki społeczne, czy też gospodarcze. Ponadto kierowanie się takimi kryteriami, powodowałoby naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., który przewiduje jedynie kryterium zgodności z prawem przy kontroli przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Na marginesie można jedynie dodać, że powołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 490/14, dotyczył odmiennego stanu prawnego. W sprawie zakończonej tym wyrokiem, uchwała została zaskarżona w całości. Nie można zatem przenosić argumentacji tam zawartej do realiów niniejszej sprawy. Wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej za niezasadne, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku. Nie ulga bowiem wątpliwości, że postępowanie dotyczyło uchwały Rady Miejskiej, zaś Sąd pierwszej instancji w komparycji wyroku podał, że skarga dotyczy decyzji Rady Miejskiej. Wobec powyższego należało sprostować oczywistą omyłkę w ten sposób, że zamiast sformułowania "na decyzję" wpisać "na uchwałę". Paweł Dąbek Bogusław Dauter Jolanta Sokołowska