III FSK 295/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 301/18 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 12 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sygnatura akt III FSK 295/21 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Sąd wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. na podstawie tytułu wykonawczego Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej [...] w W. z dnia 18.01.2017 r. wszczął egzekucję opłaty eksploatacyjnej w kwocie 75.050,60 zł za wydobywanie kopalin bez koncesji, zajmując wierzytelności skarżącego z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych. W zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 10 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201, dalej: u.p.e.a.) zarzutach w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej skarżący podniósł, że egzekwowany obowiązek jest przedawniony, a tytuł wykonawczy wystawiono z naruszeniem art. 27 § 1 pkt 3, pkt 6, pkt 7 i pkt 10 u.p.e.a. ze względu na brak wskazania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku oraz brak podpisów i klauzuli o skierowaniu tytułu do egzekucji. Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. postanowieniem z dnia 20.10.2017 r. umorzył postępowanie egzekucyjne, uznając za uzasadniony zarzut braku w tytule wykonawczym klauzuli o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zażądał stwierdzenia, że egzekucji nie wszczęto bądź wydania postanowienia na podstawie art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. o nieprzystąpieniu do egzekucji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach postanowieniem z dnia 12.12.2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego, stwierdzając, że wydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji możliwe jest we wstępnej fazie badania przez organ egzekucyjny prawidłowości sporządzenia tytułu wykonawczego, toteż w sytuacji, gdy egzekucję wszczęto przez doręczenie skarżącemu odpisu tytułu wykonawczego, niemożliwe jest zarówno stwierdzenie, iż jej nie wszczęto, jak i wydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji. W skardze na to postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 26, art. 27 i art. 29 u.p.e.a. przez uznanie, że doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, mimo, że dokument uznany za tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów formalnych, a organ egzekucyjny nie powinien przystąpić do egzekucji na jego podstawie; ponadto organ ten uchylił się od rozpoznania pozostałych zarzutów, co umożliwiało ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego po uzupełnieniu braków formalnych tytułu wykonawczego. Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ponieważ tytuł wykonawczy nie został zaopatrzony w klauzulę wykonalności i w ogóle nie nadawał się do wykonania, rozpoznawanie przez organ egzekucyjny pozostałych zarzutów było niezasadne. Zarzuty zgłoszono już w trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego, którego wszczęcie nastąpiło w następstwie uznania przez organ egzekucyjny, ze tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nie ma wad, które uzasadniałyby wydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji. Ponieważ obowiązek nadania klauzuli wykonalności obciąża organ egzekucyjny, a nie wierzyciela, brak tego elementu nie mógł stanowić o wydaniu postanowienia w trybie art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Zbadanie prawidłowości ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wadliwych z innych przyczyn, wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy w rozumieniu art. 134 P.p.s.a. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego nią postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu egzekucyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy: - do wydania postanowień przez organy egzekucyjne pierwszej i drugiej instancji doszło z naruszeniem art. 34 § 1 i § 4 w związku z art. 33 § 1 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a., a to na skutek przyjęcia, że dopuszczalne było wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo niezasięgnięcia przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych przez dłużnika zarzutów, podczas gdy przepisy nie zwalniały organu z obowiązku uzyskania stanowiska wierzyciela nawet w przypadku, gdy uwzględnionym zarzutem był zarzut braku klauzuli wykonalności na tytule wykonawczym, a jeżeli organ nie występował o stanowisko wierzyciela wobec wniesionych zarzutów, podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego nie mógł uczynić art. 34 u.p.e.a.; - z naruszeniem art. 34 § 1 i § 4 w związku z art. 33 i art. 27oraz art. 168b u.p.e.a. organ egzekucyjny nie rozpatrzył zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji w następstwie przyjęcia, iż w sytuacji stwierdzenia nieopatrzenia tytułu wykonawczego klauzulą wykonalności zbędne było badanie zasadności pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącego i zasięganie stanowiska wierzyciela w ich przedmiocie oraz wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieuzyskania przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela w formie postanowienia co do zgłoszonych zarzutów i w sytuacji odstąpienia od ich merytorycznego rozpoznania, podczas gdy przepisy nie zwalniały organu egzekucyjnego z uzyskania stanowiska wierzyciela w takim przypadku, a organ egzekucyjny powinien rozważyć wszystkie zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, gdyż ich nierozpoznanie wpływa na sytuację dłużnika w aspekcie ewentualnej nowej egzekucji oraz w kontekście ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w trybie art. 168b u.p.e.a.; - ustalenie stanu faktycznego nastąpiło z naruszeniem art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a., co polegało na prowadzeniu przez organy postępowania w sposób niezgodny z przepisami i niezmierzający do obiektywnego wyjaśnienia sprawy, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, co wyrażało się w umorzeniu postępowania egzekucyjnego wyłącznie z uwagi na jej prowadzenie w oparciu o tytuł nie opatrzony klauzulą wykonalności, podczas gdy skarżący zgłosił szereg innych zarzutów odnoszących się do prowadzenia egzekucji administracyjnej, które zostały pominięte, a których nierozważenie może wpłynąć na jego sytuację prawną w aspekcie ewentualnej nowej egzekucji oraz w kontekście ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, podnosząc, że wobec trafności zarzutu braku klauzuli wykonalności w tytule wykonawczym rozpatrywanie pozostałych zarzutów było zbędne, ponieważ bez względu na jego wynik i tak konieczne byłoby umorzenie postępowania egzekucyjnego. Ponadto, ponieważ organ egzekucyjny nie jest związany stanowiskiem wierzyciela w zakresie niespełnienia wymogów przez tytuł wykonawczy (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.), niecelowe było uzyskiwanie stanowiska wierzyciela w tej kwestii. Również bez rozpatrzenia pozostałych zarzutów skarżący może dochodzić odszkodowania na podstawie art. 168b u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy przypomnieć, że w myśl art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej jest wiążące dla organu egzekucyjnego jeśli chodzi o zarzuty, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i pkt 7 u.p.e.a. Oznacza to zatem także, że stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych na innych podstawach prawnych, w tym na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., dla organu egzekucyjnego wiążące nie jest. Art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. stanowi o niespełnieniu w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., a więc także wymogu opatrzenia tytułu wykonawczego klauzulą organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Prowadzi to do wniosku, że zbadanie przez organ egzekucyjny zarzutu braku zaopatrzenia tytułu wykonawczego w klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji jest możliwe także mimo braku stanowiska wierzyciela, które w tej sytuacji ma tylko poglądowy charakter; w takim przypadku postępowanie w przedmiocie stanowiska wierzyciela jest bezprzedmiotowe i nie powinno być inicjowane przez organ egzekucyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.10.2011 r., II FSK 1777/10). Art. 34 § 4 u.p.e.a. wprawdzie stanowi, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów, orzekając bądź o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, bądź o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Należy jednak zauważyć, że wraz z umorzeniem postępowania egzekucyjnego zostaje także umorzona prowadzona w ramach tego postępowania egzekucja administracyjna, co powoduje, że rozpoznanie zarzutów wniesionych przez zobowiązanego na podstawie art. 33 u.p.e.a. staje się bezprzedmiotowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.05.2014 r., II FSK 1607/12). Warto też dodać, że ocena, czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi, o których mowa w art. 27 § 1 u.p.e.a., jest dokonywana w ramach badania dopuszczalności egzekucji, a zatem tego rodzaju wada tytułu wykonawczego winna być oceniana w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej; konsekwencją uwzględnienia takich zarzutów winno być umorzenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny na podstawie art. 34 u.p.e.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.09.2012 r., II FSK2544/10). Przy dokonywaniu oceny zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ egzekucyjny i organ nadzoru nad egzekucją administracyjną art. 34 § 1 i § 4 w związku z art. 33 § 1 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. konieczne jest odwołanie się do ocen prawnych wypracowanych w przytoczonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które to oceny Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną w pełni podziela. Skoro zatem organ egzekucyjny uznał zasadność postawionego na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. zarzutu formalnej wadliwości tytułu wykonawczego, polegającej na niezaopatrzeniu tego tytułu przez organ egzekucyjny w klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, nie był obowiązany do inicjowania w istocie bezprzedmiotowego postępowania w przedmiocie uzyskania stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Ponadto, ponieważ zarzut ten uwzględnił umarzając postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., tym samym umorzył także prowadzoną w ramach tego postępowania egzekucję administracyjną, a zatem wydał orzeczenie o najdalej idącym skutku prawnym, niweczącym prowadzone postępowanie. Wbrew obiekcjom wyrażanym przez skarżącego, wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo niezasięgnięcia przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych przez zobowiązanego (w zarzucie mylnie: "dłużnika") zarzutów było więc dopuszczalne i nie prowadziło do naruszenia art. 34 § 1 i § 4 w związku z art. 33 § 1 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Nie stanowiło też naruszenia art. 34 § 1 i § 4 w związku z art. 33 i art. 27oraz art. 168b u.p.e.a. nierozpatrzenie przez organ egzekucyjny pozostałych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Rozpatrzenie tych zarzutów było nie tyle zbędne, co bezprzedmiotowe, a to ze względu na najdalej idący skutek procesowy uwzględnienia jednego ze zgłoszonych zarzutów. Nieuprawnione jest przy tym powoływanie się na wpływ wywierany przez rozpoznanie wszystkich zarzutów na sytuację zobowiązanego w aspekcie ewentualnego wszczęcia nowego postępowania egzekucyjnego, bowiem – jak trafnie dostrzegł to Wojewódzki Sąd Administracyjny – kwestia ta lokuje się poza granicami rozpoznawanej sprawy w rozumieniu art. 134 P.p.s.a. Nie tamuje to także możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 168b § 1 u.p.e.a., jako że umorzenie postępowania egzekucyjnego w następstwie uwzględnienia zarzutu niespełnienia w tytule wykonawczym określonych w art. 27 u.p.e.a. wymogów formalnych wskazuje na niezgodne z prawem wszczęcie względnie prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W trakcie postępowania egzekucyjnego zakończonego jego umorzeniem nie prowadzono żadnego postępowania dowodowego i nie czyniono żadnych ustaleń faktycznych, przeto chybiony jest zarzut ustalenia stanu faktycznego z naruszeniem art. 6 i art. 7 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Stwierdzona przez organ egzekucyjny wadliwość postępowania egzekucyjnego nie pozwala na ocenę, że w sposób niezgodny z przepisami i niezmierzający do obiektywnego wyjaśnienia sprawy, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, postępowanie to zakończono. W szczególności – co już wcześniej wyjaśniono – powołanie się na wymienione zasady ogólne postępowania administracyjnego nie mogło doprowadzić do rozpoznania w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącego także tych zarzutów, których rozpoznanie było bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący nie może też skutecznie odwoływać się do zamiaru zniweczenia ewentualnych przyszłych postępowań egzekucyjnych jako oczekiwanego następstwa rozpoznania także pozostałych zgłoszonych przez niego zarzutów. W podsumowaniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie dopatrując się wskazanych przez skarżącego naruszeń przepisów u.p.e.a. i K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi. Prowadzi to do uznania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od skarżącego na rzecz organu administracji publicznej kwotę 360 zł tytułem opłaty za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji. Skargę kasacyjną rozpoznano na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. SNSA Wojciech Stachurski SNSA Krzysztof Winiarski SNSA Tomasz Zborzyński