III FSK 2741/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 200/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słubicach na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 2 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) odrzuca skargę.

Zaskarżonym wyrokiem z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 200/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. stwierdził nieważność § 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z 2 czerwca 2016 r., nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym oraz ustalenia stawki tej opłaty. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a". Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy. Prokurator Rejonowy w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. nr [...] z 2 czerwca 2016 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty w części. Prokurator zarzucił rażące i istotne naruszenie przepisu art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej jako u.s.g.), art. 6j ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250, dalej: u.c.p.g.) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia powyższej uchwały poprzez przekroczenie granicy upoważnienia ustawowego w § 2 zaskarżonej uchwały poprzez określenie, iż miesięczna stawka za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieralnymi w sposób selektywny oraz za odpady komunalne, które nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny dotyczy gospodarstwa domowego w odpowiednio określonych stawkach zróżnicowanych od liczby osób wchodzących w skład tegoż gospodarstwa domowego, gdy tymczasem treść przepisu art. 6j ust. 2 nie przewiduje różnicowania stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a jedynie przewiduje możliwość ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, a tym samym jest to różnicowanie wysokości opłat za odbiór odpadów w sposób nieznany ustawowym kryteriom. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. co do § 2, czyli dotyczącej zróżnicowania stawki w zależności od liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność § 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z 2 czerwca 2016 r., nr [...]. Sąd I instancji przedstawił, że zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zbieranymi i oddawanymi w sposób selektywny: 1) za jedno gospodarstwo domowe w zabudowie wielorodzinnej, w wysokości: a) 8 zł, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje jedna osoba, b) 24 zł dla pozostałych; 2) za jedno gospodarstwo domowe w zabudowie jednorodzinnej, w wysokości: a) 9 zł jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje jedna osoba, b) 27 zł dla pozostałych; W przypadku, gdy odpady komunalne nie będą zbierane i odebrane w sposób selektywny ustalono wyższą miesięczną stawkę opłaty: 1) za jedno gospodarstwo domowe w zabudowie wielorodzinnej, wyniesie: a) 18 zł, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje jedna osoba, b) 45 zł dla pozostałych; 2) za jedno gospodarstwo domowe w zabudowie jednorodzinnej, w wysokości: a) 20 zł, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje jedna osoba, b) 70 zł dla pozostałych. W ocenie Sądu I instancji ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta narusza wskazane i omówione przez Sąd przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Miejska zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. (§ 2 ust. 1 i 2 uchwały). Sąd wyjaśnił, iż przepisy u.c.p.g. posługiwały się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez jego dalszego różnicowania na jedno - lub wieloosobowe. W zaskarżonej uchwale Rada uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (§ 2 ust. 1 i 2 uchwały), pomimo braku prawa do "różnicowania" stawek. Zdaniem Sądu I instancji, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ustawy samorządowej wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła Gmina S. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że "w zmienionym stanie, prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w sytuacji, gdy ww. przepisy przewidywały możliwość różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od liczby mieszkańców; 2) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na zastosowaniu tego przepisu w przedmiotowym stanie faktycznym i przyjęciu, że Rada Miejska w S., podejmując zaskarżoną uchwałę, przekroczyła granicę upoważnienia ustawowego, w sytuacji gdy Rada Miejska w S., uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego działała, w ramach ustawowych kompetencji, 3) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 40 ust 1 u.s.g. polegające na zastosowaniu tego przepisu w przedmiotowym stanie faktycznym i przyjęciu, że Rada Miejska w S., podejmując zaskarżoną uchwałę, przekroczyła granicę upoważnienia ustawowego, w sytuacji gdy Rada Miejska w S., uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego działała w ramach ustawowych kompetencji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: - uchylenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz zasądzenie od organu — Prokuratora Rejonowego w S. na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zarządzeniem z 22 grudnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej, działając na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z uwagi na konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki po długim okresie oczekiwania spowodowanym ograniczeniami związanymi z sytuacją pandemiczną, skierował ją na posiedzenie niejawne. Strony zostały o tym powiadomione oraz jednocześnie pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Żadna ze stron z tej możliwości nie skorzystała, a nadto nie sprzeciwiono się skierowaniu rozpoznania sprawy na posiedzenie niejawne. Stosownie do treści art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z przywołanego przepisu wynika, że niewydanie orzeczenia o odrzuceniu skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, mimo istnienia ku temu podstaw prawnych i faktycznych, determinuje konieczność uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego przez sąd kasacyjny i odrzucenie skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. prawomocnym wyrokiem z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Go 272/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z 2 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty skargę oddalił. Jak wynika ze skargi A. Ż. zaskarżonej uchwale zarzucono: (1) naruszenie art. 6j ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ustalenie w § 2 miesięcznych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zakresie liczby mieszkańców zamieszkujących lokal z naruszeniem podstawowych praw wynikających z art. 2 Konstytucji RP, (2) art. 32 Konstytucji RP równego traktowania przez władzą publiczna poprzez dyskryminację gospodarstwa dwuosobowych. Tym samym, prawidłowość zakwestionowanego przez Sąd I instancji § 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z 2 czerwca 2016 r., nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym oraz ustalenia stawki tej opłaty została już przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. prawomocnym wyrokiem z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Go 272/17 również w kontekście podniesionych przez skarżącego zarzutów. W przypadku wystąpienia sytuacji, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g. mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem powagi rzeczy osądzonej. W orzecznictwie sądów administracyjnych (m. in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 212/19, Lex nr 2656496) wskazuje się, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W okolicznościach niniejszej sprawy, uznać należy, że złożenie nowej skargi przez Prokuratora nie znosi przeszkody, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g., ponieważ sąd administracyjny już wypowiedział się co do meritum sprawy. Powyższe, uczyniło wniesioną w niniejszej sprawie skargę niedopuszczalną, mimo że została wniesiona przez inny podmiot i nie zachodzi tożsamość skarżących (zob.: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, wyd. LexisNexis, komentarz do art. 54 oraz postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 129/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnośnie wniosku strony skarżącej o obciążenie Prokuratora Rejonowego w S. kosztami postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17 Prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministarcyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym – w celu obrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministarcyjnego. Bogusław Woźniak (spr.) Jacek Brolik Paweł Borszowski