III FSK 243/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent (sprawozdawca), Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 278/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego K. na uchwałę Gminy S. z dnia 17 maja 2019 r., nr VIII/66/2019 w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Kr 278/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę nr [...] Rady Gminy S. z dnia 17 maja 2019 r. w sprawie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy S. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku działając na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi złożył pełnomocnik gminy, który zaskarżył wyrok w całości. Wskazał, że podstawą skargi kasacyjnej jest art. 174 p.p.s.a., a skarga kasacyjna opiera się na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 174 pkt. 1 wyżej cytowanej ustawy, a to : a. art. 6j ust. 2 w związku z ust. 2a ustawy o czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa; b. art. 6j ust. 2a u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie przez sąd administracyjny pierwszej instancji, że kryteria różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnym określone w tym przepisie (w tym liczba mieszkańców) nie mają zastosowania do stawek opłat określonych przy zastosowaniu metody od gospodarstwa domowego; 2. Na podstawie art.174 pkt.2 p.p.s.a. zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 151 ustawy p.p.s.a w związku z art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2 w związku z ust. 2a u.c.p.g. przez ich niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy wskutek błędnego uznania przez sąd, że Rada Gminy w S. nie mogła zróżnicować stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a wobec tego skarga Prokuratora winna była zostać przez sąd administracyjny pierwszej instancji oddalona; b. art. 152 p.p.s.a. polegającego na jego niewłaściwej wykładni oraz błędnym zastosowaniu tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy; c. art.147 § 1 p.p.s.a. polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, a w konsekwencji uwzględnienie przez sąd skargi Prokuratora, podczas gdy wskazane w niniejszej skardze kasacyjnej argumenty w pełni uzasadniają uznanie, iż skarga Prokuratora winna zostać oddalona. Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik gminy złożył wniosek o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania z uwagi na konieczność wykładni art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. w zakresie czy wybór przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi o gospodarstwa domowego, więc określonej w art. 6j ust. 2 uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a czy też kryteria z art. 6j ust 2a jako mogące różnicować stawki opłaty mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2. Wniósł również o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego [...] ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu pierwszej instancji, a także zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Złożył również wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, t.j. ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 6j ust. 2 w związku z ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), dalej: "u.c.p.g.". Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo przez zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego tj. art. 6j ust.2 u.c.p.g. według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym. W zakresie zarzutu naruszania art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że kwestia wykładni powołanego przepisu była już przedmiotem wypowiedzi orzeczniczych Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 lipca 2023 r., III FSK 352/23) i skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przyjętą w tych wyrokach ocenę prawną dlatego też w dalszej części uzasadnienia w obszarze oceny zarzutu naruszania art. 6j ust. 2 u.c.p.g. posłuży się prezentowaną tam argumentacją. Za wyrokiem tut. Sądu z 29 września 2021 r., III FSK 2853/21, można powtórzyć, że przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały) zawiera upoważnienie dla rady gminy do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dopuszczając stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Ustawodawca ograniczył zarazem możliwość wyboru metod do rodzajów wymienionych w art. 6j ust. 1 i 2 tej ustawy. W myśl art. 6j ust. 1 ustawy, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Natomiast w art. 6j ust. 2 tej ustawy przewidziano możliwość uchwalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Dotyczy to nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy, tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi obejmuje metodę ustalania takiej opłaty - albo w oparciu o kryteria przewidziane w ustępie pierwszym art. 6j, które mogą stanowić: liczba mieszkańców, ilość zużytej wody lub powierzchnia lokalu mieszkalnego, albo w oparciu o przewidziane w ustępie 2 kryterium o charakterze ryczałtowym - od gospodarstwa domowego. Natomiast na mocy ustępu 2a rada gminy może różnicować stawki opłaty, stanowiące jej element kalkulacyjny, w oparciu o wymienione w tym przepisie kryteria, jak: powierzchnia lokalu, liczba mieszkańców, rodzaj terenu oraz rodzaj zabudowy. Jakkolwiek rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty, to nie jest upoważniona do modyfikowania przewidzianych w ustawie metod ustalania opłaty; a zatem jeżeli wybrała metodę przewidzianą w ustępie 1, nie może łączyć jej z metodą wybraną w ustępie 2. Artykuł art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa. Niezasadne są więc zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6j ust. 2a i art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. W stanie prawnym, którego sprawa dotyczy, niedopuszczalne było różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a określone w ust. 2a kryteria różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w tym liczba mieszkańców), nie mają zastosowania do stawek opłat określonych przy zastosowaniu metody od gospodarstwa domowego. Odnosząc się do przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zauważyć, że możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami przy wyborze metody odwołującej się do kryterium gospodarstwa domowego istniała w stanie prawnym obowiązującym od 6 marca 2013 r. (art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach; Dz. U. z 2013 r. poz. 228) do 31 stycznia 2015 r. (art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2015 r. poz. 87). W tym okresie różnicowanie stawek można było wywodzić z treści art. 6k ust. 4 ustawy, na co wskazał Sąd pierwszej instancji. Różnicowanie stawek było zatem dopuszczalne zarówno przy zastosowaniu metod z ust. 1, jak i metod z ust. 2 art. 6j ustawy (por. wyroki NSA: z 6 października 2015 r., II FSK 1797/15; z 22 stycznia 2016 r., II FSK 3231/150). W stanie prawnym, którego dotyczy niniejsza sprawa, pogląd ten jest nieaktualny. W konsekwencji za niezasadne uznano zarzuty oparto o przepisy, które ze swej istoty są przepisami wynikowymi, tj. art. 151 ustawy p.p.s.a., czy art.147 § 1 p.p.s.a. Przywołany art. 152 p.p.s.a. nie miał zastosowania. Mając na względzie powyższe oraz art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Mirella Łent Stanisław Bogucki Wojciech Stachurski