III FSK 2288/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA (del.) Wojciech Stachurski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 284/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 26 listopada 2019 r., III SA/Wa 284/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 listopada 2018 r., nr [...], wydaną wobec A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka") w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Prezydent M. określił Spółce wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. N. za okres od lipca 2013 r. do listopada 2016 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uchylając decyzję SKO w Warszawie sąd wskazał, że słuszne było stanowisko tego organu, w myśl którego Spółka, jako najemca nieruchomości przy ul. N., uznana została za jej właściciela w rozumieniu ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm., dalej jako: "ustawa"), zobowiązanego do wykonania obowiązków wynikających z tej ustawy. Jednak organy niewłaściwe oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dokonując nieprawidłowych ustaleń okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze, jako wiodącą przesłankę przemawiającą za niezgodnością z prawem kwestionowanych decyzji, Spółka powoływała okoliczność, że nie jest jedynym podmiotem korzystającym z nieruchomości przy ul. N., co w opinii sądu znajduje oparcie w materiale dowodowym. W konsekwencji sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie spełniała wymogu dokonania oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Podnoszona w skardze okoliczność, że poza Spółką nieruchomością władały także inne osoby, była istotna w sprawie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji wniósł pełnomocnik SKO w Warszawie. Zaskarżonemu w całości wyrokowi postawione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1) art 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), poprzez: a) sporządzenie uzasadnienia wyroku wewnętrznie niespójnego (z jednej strony sąd wskazuje, że z uwagi na wskazane uchybienia przepisów postępowania obie wydane w sprawie decyzje musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, z drugiej strony, zawiera wskazania co do dalszego postępowania przez organ odwoławczy); b) sprzeczność sentencji i uzasadnienia wyroku (pomimo wskazania w uzasadnieniu wyroku, że obie wydane w sprawie decyzje musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, to sentencja obejmuje tylko decyzję organu odwoławczego), co w konsekwencji uniemożliwia odniesienie się do treści zaskarżonego wyroku i jego prawidłową ocenę; 2) art 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku takich wytycznych co do dalszego postępowania przez organ odwoławczy, które spowodują zmianę tożsamości podmiotowej sprawy i w konsekwencji doprowadzą (w przypadku pozostawienia zaskarżonego wyroku w obrocie prawnym) do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jako naruszającej zasadę dwuinstancyjności; 3) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122, art 187 § 1 i art 210 § 1 pkt 6 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 z późn. zm., dalej jako: "o.p."), poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, podczas gdy organ odwoławczy wyjaśnił wszelkie okoliczności sprawy oraz zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy sprawy i wnikliwie go ocenił, czemu wyraz dał w uzasadnieniu decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają tzw. podstawy kasacyjne (art. 174 p.p.s.a.), tj. wskazane przepisy prawa (materialnego lub procesowego), które zdaniem wnoszącego ten środek odwoławczy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia konkretnych przepisów prawa (materialnego lub procesowego) determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd kasacyjny, który nie bada całokształtu sprawy, lecz weryfikuje wyłącznie zasadność zarzutów kasacyjnych. Sformułowane w tej sprawie zarzuty kasacyjne nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku. Uchylenia zaskarżonego wyroku nie uzasadnia w szczególności zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., postawiony samodzielnie oraz w powiązaniu z art. 15 k.p.a. Po pierwsze, uzasadnianie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Po drugie, jak wynika z uchwały NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), "(...) jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia". Uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku zawiera takie stanowisko. Sąd wyraźnie stwierdził, że cyt. "w świetle okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że organy orzekające (zarówno organ pierwszej instancji, jako i SKO) dokonały niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonując tym samym nieprawidłowych ustaleń okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy." (s. 6 uzasadnienia wyroku). W dalszej części uzasadnienia sąd wyjaśnił też z czego – jego zdaniem – ta ocena wynika. Rację ma oczywiście autor skargi kasacyjnej twierdząc, że zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie: "(...)obie wydane w sprawie decyzje musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego." (s. 9 uzasadnienia), nie koresponduje z sentencją, w której sąd uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wskazana przez autora skargi kasacyjnej wada w żaden sposób nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem wyrok ten odpowiada prawu. W zakresie spełnienia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. istotna jest ocena sprawy i wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te, także w kontekście zawartego w uzasadnieniu wyroku zdania o koniczności wyeliminowana z obrotu prawnego obu decyzji, są wykonalne. Organ odwoławczy, uwzględniając dokonaną przez sąd ocenę prawną sprawy, ma kompetencję do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy celem jej ponownego rozpoznania, bądź – z uwagi na ewentualne ustalenia dotyczące zakresu podmiotowego sprawy - uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie. Bezzasadne są więc obawy organu, że wskutek wykonania wyroku może dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej błędnie też powołał się na art. 15 k.p.a., zamiast na art. 127 o.p. Z art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyraźnie bowiem wynika, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej a nie Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., postawiony także w powiązaniu z art. 15 k.p.a. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122, art 187 § 1 i art 210 § 1 pkt 6 i § 4 o.p. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji słusznie zarzucił organowi niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wyrażona w art. 122 o.p. zasada prawdy obiektywnej (materialnej) nakłada na organ obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jej odzwierciedleniem jest ciążący na organie obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tej sprawie organy nałożyły na Spółkę obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przyjmując, że w okresie od lipca 2013 r. do listopada 2016 r. była jedynym właścicielem nieruchomości położonej przy ul. N. w W., w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustaleń tych organy dokonały na podstawie umowy najmu przedmiotowej nieruchomości z 25 czerwca 2012 r., pisma Wydziału Architektury i Budownictwa D. z 2 listopada 2017 r. oraz pisma Spółki z 13 października 2017 r. Sąd pierwszej instancji słusznie jednak zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się protokół przesłuchania Z.K. - właścicielki nieruchomości, z którego wynika, że na przedmiotowej nieruchomości w budynku innym niż wynajmowany przez skarżącą Spółkę zamieszkiwała jedna osoba. Dowód ten został pominięty przez organy, co słusznie zostało ocenione jako naruszenie art. 122 i art. 187 § 1 o.p., a także art. 206 § 1 pkt 6 i § 4 o.p. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.). Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), a to z uwagi na objęcie całego obszaru kraju, w tym Miasta Stołecznego W. (siedziby Naczelnego Sądu Administracyjnego) tzw. strefą czerwoną, wskazującą na zwiększone ryzyko zakażenia wirusem SARS-Co-V2.