III FSK 1800/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, , po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 1608/19 w sprawie ze skargi Gminy R. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały rady miejskiej w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1608/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy R., zwanej dalej "Gminą", na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 11 marca 2019 r. w sprawie wyboru terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchylił zaskarżoną uchwałę oraz zasądził od na rzecz Gminy zwrot kosztów postępowania sądowego. Wymieniony wyrok jest opublikowany są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, działając za pośrednictwem pełnomocnika – radcy prawnego - zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwana dalej "p.p.s.a." naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 6l ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r, o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2018, poz. 1454), zwana dalej "u.c.p.g.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uchylona uchwała nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 11 marca 2019 r. w sprawie wyboru terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiada dyspozycji tego artykułu; 2. art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., nr 506 z póź. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że niejasne zadeklarowanie, że wspomniane trzy miesiące dotyczą roku 2019 stanowi nieistotne naruszenie prawa; 3. § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zwanego dalej "rozporządzenie", poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 11 marca 2019 r., pomimo braku wskazania roku przy miesiącach kwiecień, maj, czerwiec, jest jasna i w sposób wystarczający doprecyzowuje termin płatności, podczas gdy brak wskazania roku, którego dotyczą wymienione w uchwale miesiące może powodować wątpliwości interpretacyjne i prowadzić do różnego rozumienia tej uchwały przez podmioty zobowiązane do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 4. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 p.p.s.a., poprzez uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 16 kwietnia 2019 r., nr [...], podczas gdy stanowisko Kolegium jest w pełni uzasadnione, a uchylona przez Kolegium uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia 11 marca 2019 r. jest nieczytelna, niejasna i może powodować wątpliwości interpretacyjne wśród podmiotów, których ona dotyczy. W oparciu o tak postawione zarzuty, pełnomocnik Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Gminy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Z tego względu, przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., a zatem na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba uznać, że zarówno z punktu widzenia konstrukcji zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, jak i istoty sprawy, kluczowe, a zarazem wyjściowe staje się przedstawienie sposobu rozumienia art. 6l ust. 1 u.c.p.g. Zgodnie z tym unormowaniem rada gminy określi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym wskazanie czy opłatę uiszcza się z dołu czy z góry. Regulacja ta stanowi zatem podstawę do wprowadzenia uchwały określającej trzy elementy, tj. termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym także wskazanie, czy uiszcza się ją z dołu czy z góry. Poza wyznaczeniem konieczności uwzględnienia warunków miejscowych przy wprowadzaniu tej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, w rezultacie normodawca pozostawia w gestii konkretnej rady gminy sposób realizacji kompetencji z art. 6l ust. 1 u.c.p.g. W obszarze wybranego przez radę gminy sposobu realizacji kompetencji z art. 6l ust. 1 u.c.p.g. należy oceniać jej realizację. Ustawowe bowiem sformułowanie odnoszące się do określenia terminu, częstotliwości i trybu wprowadzenia uchwały ma charakter ogólny i wymaga jego doprecyzowania w konkretnej uchwale. Nie oznacza to jednocześnie konieczności takiego sposobu realizacji tej kompetencji, która w każdym przypadku prowadzi do kazuistycznych rozwiązań. Wymóg, który nakłada ustawodawca na radę gminy sprowadza się bowiem do realizacji tej kompetencji w trzech obszarach, czyli obszarze terminu, częstotliwości i trybu. Nie ma przy tym znaczenia, czy rada gminy realizując wymóg statuowany tym przepisem wskaże oddzielnie sposób realizacji tej kompetencji dla obszaru terminu, częstotliwości i trybu, czy też jednolicie dla wszystkich tych trzech elementów uchwały. Istotne jest, aby w konkretnej uchwale nastąpiło de facto określenie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania tej opłaty. Natomiast wybór środków wyrazu normatywnego pozostawiony został w gestii rady gminy z założeniem, aby przyjęte określenia były jasne, a tym samym uchwała była wykonalna. Chodzi bowiem o taki sposób urzeczywistnienia kompetencji rady gminy, aby dokładnie i w sposób zrozumiały wyrażono intencje prawodawcy zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w tym zakresie w §6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej’’. Odnosząc te uwagi ogólne do przedmiotu niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku zasadnie uznał, że kwestionowany przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie §1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w R. nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności tej części uchwały. Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że tylko kwalifikowany stopień niejasności danego unormowania stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W §1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w R. w taki sposób zrealizowano kompetencje z art. 6l ust. 1 u.c.p.g, że określenie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opiera się na wprowadzeniu pewnej zasady oraz wyjątku od niej. Zasadą jest bowiem uiszczanie tej opłaty miesięcznie z góry w terminie do 15 dnia każdego miesiąca. W tym zakresie rozwiązanie to nie pozostawia żadnych wątpliwości. Jako wyjątek od tak sformułowanej zasady wprowadzono płatność za miesiące kwiecień, maj i czerwiec do 15 lipca 2019 r. O charakterze wyjątku przesądza nie tylko sformułowanie ,,z zastrzeżeniem’’, ale także wskazanie trzech konkretnych miesięcy wraz z określeniem, wyjątkowego, a zatem jednorazowego terminu płatności do 15 lipca 2019 r. Taki sposób realizacji kompetencji przez Radę Miejską w R. nie może być kwalifikowany jako naruszenie art. 6l ust. 1 u.c.p.g. Wskazanie bowiem trzech miesięcy wraz z określeniem konkretnej daty płatności, tj. do 15 lipca 2019 r. należy uznać jako określenie wyjątkowego i jednorazowego terminu płatności jako odstępstwa od reguły płatności do 15 każdego miesiąca. W konsekwencji powyższego nie zasługuje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6l ust. 1 u.c.p.g., jak również brak podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 91 ust. 4 u.s.g., gdyż nie można wskazanego sformułowania uchwały Rady Miejskiej w R.kwalifikować jako podstawy do stwierdzenia nieważności. Wobec tego jako nietrafny należy też ocenić zarzut naruszenia §6 w związku z §143 rozporządzenia w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej’’, jak również zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1090). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Tomasz Zborzyński Sławomir Presnarowicz Paweł Borszowski(spr)