III FSK 1685/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 319/19 w sprawie ze skargi P. T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 15 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. T. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 18 września 2019 r., I SA/Sz 319/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P.T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 15 lutego 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. z dnia 21 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy uznania zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 3 lipca 2017 r. wystawionych przez Wójta Gminy B., obejmujących zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wystawionych przez Urząd Gminy w B. WSA wskazał, że strona skarżąca kwestionuje legalność postanowienia Dyrektora w przedmiocie zgłoszonego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Strona podważa legalność prowadzonej egzekucji powołując, w ustawowym terminie, zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) bowiem z posesji nie były odbierane śmieci. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy oraz zaskarżonego postanowienia nie daje podstaw do przyjęcia, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym doszło do uchybienia treści powyższego przepisu. Zdaniem Sądu I instancji zadeklarowana przez stronę wysokość opłaty nie została zakwestionowana przez wierzyciela, tj. Wójta Gminy B. Zatem nie ulega wątpliwości, że zadeklarowana przez skarżącego kwota opłaty jest kwotą do zapłaty (i egzekucji), dopóki opłata ta nie zostanie określona w innej wysokości przez organ gminy lub skarżący nie złoży stosownej korekty zmieniającej wysokość opłaty, co w sprawie również nie miało miejsca. Bycie właścicielem nieruchomości zamieszkałej jest wyrazem ekwiwalentności świadczenia i przekłada się na obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podmioty zobowiązane do uiszczenia omawianej opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, jej obniżenia lub odstąpienia od jej pobrania. Elementy te określa bowiem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając zaskarżone orzeczenie i uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – o jej rozpoznaje. Wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy na rozprawę. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.": 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 74 ust. 1, 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie przepisu w sytuacji, gdy na nieruchomości zamieszkują mieszkańcy, ale odpady nie są produkowane a tym samym usługa Gminy nie jest wykonywana w kontekście nałożonego na wszystkich obywateli jak i Państwo obowiązku dbania o środowisko, 2) art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez niewłaściwe zastosowanie art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sytuacji, gdy z posesji skarżącego odpady nie są odbierane, albowiem nie są produkowane, a tym samym Gmina nie wykonuje usługi, 3) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. przez niewłaściwą wykładnię art. 34 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającą na błędnym przyjęciu, iż mimo nie wykonania usługi odbioru przez Gminę w Związku z brakiem produkcji odpadów komunalnych, obowiązek ponoszenia opłaty istniał z chwilą złożenia deklaracji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, t.j.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w ślad za zarządzeniem Przewodniczącego III Wydziału Izby Finansowej naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2022 r., na podstawie na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Poinformowano strony o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego oraz pouczono o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Przypomnieć trzeba, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pozytywną ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. W petitum wniesionej skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano ani wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, ani w jaki sposób przepisy te zostały naruszone według skarżącego odnośnie do przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej, tj. postanowienia wydanego w ramach postępowania toczącego się na wniosek skarżącego, który podważał legalność prowadzonej egzekucji powołując, w ustawowym terminie, zarzut nieistnienia obowiązku. Przepis stanowiący podstawę kontrolowanego przez Sąd działania, tj. art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, t.j. ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", w ogóle nie został przywołany w skardze kasacyjnej. Zgodnie z nim podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być nieistnienie obowiązku. Zobowiązany, podnosząc zarzut "nieistnienia obowiązku", powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydania aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje poprawność działania organu w tym zakresie. Należy zwrócić uwagę, że skoro zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, to przedmiotem kontroli sądu administracyjnego powinny być, co do zasady, tylko sprawy dotyczące naruszenia reguł postępowania egzekucyjnego. Sądy administracyjne nie powinny badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oczywiście powyższa uwaga nie dotyczy sytuacji, gdy obowiązek wynika wprost z ustawy (art. 3 u.p.e.a.) (por. A. Skoczylas, Gwarancyjna rola sądów administracyjnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (rozważania na przykładzie stosowania zasady celowości), ZNSA z 2010 r., nr 5-6 (32)/2010, s.389). Tak też, prawidłowo ocenił sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Na tym tle nie sformułowano zarzutów w skardze kasacyjnej. Jedynym przepisem ustawy egzekucyjnej, jaki został powołany był (nieistniejący) art. 34 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Nie wiadomo na czym polega jego naruszenie według skarżącego, gdyż autor skargi kasacyjnej poza przywołaniem tej jednostki redakcyjnej w żaden sposób nie nawiązuje do jego treści. W uzasadnieniu ogranicza się jedynie do opisania swego stanowiska w zakresie rozumienia przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach. Pomija przy tym fakt, że w sprawie zapadło postanowienie z 29 listopada 2018 r., gdzie wierzyciel zajął stanowisko w kwestii zgłoszonego zarzutu, a pismem z 17 grudnia 2018 r. poinformował organ egzekucyjny, że postanowienie to jest ostateczne. Co więcej skarżący wskazuje na naruszenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 6h oraz art. 6r ustawy) przez naruszenie art. 31 ust. 2, art. 32 i art. 74 ust. 1 i 2 konstytucji RP, a zatem zasady wolności, równości i bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska. Ogranicza się jednak jedynie do przedstawienia własnej wizji regulacji dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami, ale nie wiąże tego konkretnie z zapisami ustawowymi. W jego ocenie błędnym jest uzależnienie płatności za odpady od samego zamieszkania nieruchomości. Przywołuje przy tym przepis art. 6h ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taką treść przepisu przywołuje WSA, co jest bezsporne. W skardze kasacyjnej przywołano również art. 6r ustawy, bez wyszczególnienia jego jednostek redakcyjnych. Przepis ten dotyczy przeznaczenia środków i nie wiadomo jak skarżący postrzega naruszenie tego przepisu w kontekście zaskarżonego wyroku. WSA nie przywołuje tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje dlaczego przywołane przez niego przepisy prawa miałyby prowadzić do przyjęcia, że należna opłata wiązałaby się z faktycznie wykonaną usługą odbioru odpadów. Oczywiście nadrzędna rola Konstytucji w hierarchicznie zbudowanym systemie prawnym uzasadnia wymaganie, by wszystkie normy wchodzące w skład tego sytemu były zgodne z normami konstytucyjnymi. Co do zasady w razie dostrzeżenia niezgodności ustawy z Konstytucją, sąd administracyjny powinien na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawić pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego można również dopuścić kontrolę konstytucyjności przepisów ustawy przez sąd rozpoznający sprawę. Jednak takie oczekiwanie na etapie skargi kasacyjnej powinno być odpowiednio sformułowane. Nie wiadomo na czym, według autora skargi kasacyjnej, miała polegać kontrola konstytucyjności prawa w przedmiocie postanowienia wydanego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Należy podkreślić, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2; czy prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2 (art. 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a.). Zasadniczym przedmiotem regulacji ustawy jest postępowanie mające na celu bądź przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążących na nim obowiązków (postępowanie egzekucyjne), bądź stworzenie warunków ułatwiających przyszłą egzekucję (postępowanie zabezpieczające). Z kolei w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uregulowano zadania gminy oraz obowiązki w tym zakresie. Instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy ochronie zobowiązanego, a ta wyraża się w tym, że właściwy organ bada, czy egzekucja zasadnie jest prowadzona, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wadliwy jest w związku z tym brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z odpowiednimi przepisami ustawy egzekucyjnej. Powołanie przepisów z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w oderwaniu od będących podstawą prawną działania kontrolowanego przez Sąd, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż kontrola ich naruszenia prowadziłaby do wykroczenia poza granice skargi kasacyjnej. Obowiązek związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podniesionymi w jej ramach zarzutami oznacza skorelowany z tymże obowiązek po stronie wnoszącego skargę kasacyjną precyzyjnego wskazywania regulacji prawnych, których naruszenia doszukuje się w działaniu sądu pierwszej instancji. Zarzut naruszenia określonych przepisów musi być postawiony wyraźnie, z wyszczególnieniem każdej jednostki redakcyjnej przytaczanej normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny przy braku wskazania naruszenia konkretnego przepisu nie może zgadywać intencji strony, zaś przy braku uzasadnienia naruszenia konkretnego przepisu, nie może domniemywać, w jakim zakresie i dlaczego zdaniem strony doszło do jego naruszenia. To, w konsekwencji, doprowadziło do uznania za niezasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 74 ust. 1, 2 Konstytucji RP oraz art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Mirella Łent Bogusław Dauter Stanisław Bogucki