III FSK 1648/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej U. W. i Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 220/19 w sprawie ze skargi U. W. i Z. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia 3 grudnia 2018 r., nr PR4.8011.81.2018.GOX w przedmiocie umorzenia oraz rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 220/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę U.W. i Z. W. (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Finansów (dalej: "Minister") z 3 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy umorzenia w części należności z tytułu opłaty legalizacyjnej. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku, Skarżący zaskarżyli go w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na postawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne obu instancji przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 49c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej jako: "p.b.") oraz art. 67a § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 67b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej jako: "o.p."), poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż nie zachodzą w sprawie przesłanki w postaci ważnego interesu strony oraz interesu publicznego stanowiących podstawę umorzenia części opłaty legalizacyjnej i rozłożenia spłaty pozostałej części na raty zgodnie z wnioskiem Skarżących; - przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej jako: "k.p.a."), polegające na uznaniu, iż organ administracyjny nie dopuścił się naruszenia polegającego na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego sytuacji osobistej, majątkowej, rodzinnej oraz zdrowotnej Skarżących, a w konsekwencji przyjęcie, iż Skarżący są zdolni do wykonania zapadłych w sprawie decyzji oraz, że nie zachodzi w przedmiotowej sprawie przesłanka ważnego interesu stron oraz ważnego interesu publicznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - przepisów postępowania, które miało istotny wpływa na wynika sprawy - tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na uznaniu, iż organ administracyjny nie dopuścił się naruszenia zasad nakazujących organom administracyjnym uwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji wydaniu rozstrzygnięcia, którego wykonanie przez Skarżących z uwagi na ich sytuację majątkową oraz osobistą nie będzie możliwe, w szczególności naruszeniu powyższej zasady, w sytuacji gdy wniosek o legalizację samowoli Skarżący złożyli dobrowolnie; - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy - tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. w zw. art. 8 k.p.a., polegające na uznaniu, iż organ administracyjny nie dopuścił się naruszenia zasad, wedle których postępowanie administracyjne winno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia, którego wykonanie przez Skarżących z uwagi na ich sytuację majątkową oraz osobistą nie będzie możliwe, w szczególności naruszeniu powyższej zasady, gdy wniosek o legalizację samowoli złożyli dobrowolnie Skarżący. Skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie procesowym z 19 grudnia 2022 r., Dyrektor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Skarżących na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 95 z późn. zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu skargi kasacyjnej do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z jednoczesnym pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Wymaga to zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, a więc konieczność m.in. precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego ten środek zaskarżenia zostały naruszone. Na wstępie należy przypomnieć, że Skarżący wnieśli o umorzenie w części, wynoszącej 275 tys. złotych, należności z tytułu opłaty legalizacyjnej w kwocie 375 tys. złotych. Opłata ta została na nich nałożona postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z tytułu legalizacji samowolnej budowy budynku usługowego branży gastronomiczno-hotelarskiej. Ponadto wnieśli o rozłożenie zapłaty pozostałej części należności wynoszącej 100 tys. złotych na dwanaście miesięcznych rat. Wskazali, że za udzieleniem wnioskowanych ulg przemawia ich sytuacja osobista i majątkowa, a za powstanie samowoli budowlanej nie ponoszą winy umyślnej. Wojewoda L. decyzją z 2 października 2018 r. odmówił Skarżącym umorzenia w części należności z tytułu opłaty legalizacyjnej. Równocześnie rozłożył zapłatę kwoty 375 tys. złotych na 119 miesięcznych rat i ustalił opłatę prolongacyjną w łącznej kwocie 78 120 złotych, wynikającą z rozłożenia na raty zapłaty należności Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że chybione są zarzuty naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w szczególności przepisów art. 49c ust. 1 p.b. oraz art. 67a § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 67b o.p., poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż nie zachodzą w sprawie przesłanki w postaci ważnego interesu strony oraz interesu publicznego stanowiących podstawę umorzenia części opłaty legalizacyjnej i rozłożenia spłaty pozostałej części na raty zgodnie z wnioskiem Skarżących. Zgodnie z przepisem art. 49c ust. 1 p.b. do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Podstawę zaś do wydania decyzji stanowił przepis art. 67a § 1 pkt 2 i 3 o.p., w myśl którego, organ na wniosek podatnika (zobowiązanego), z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną oraz rozłożyć należność na raty. Zgodnie z przepisem art. 67a o.p. organ na wniosek podatnika (zobowiązanego), z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym jego interesem lub interesem publicznym, może odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku (należności) na raty (pkt 1), odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej (należności) wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek - należności (pkt 2), albo umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe (należności), odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną (pkt 3). Decyzja wydana na podstawie przywoływanych wyżej regulacji prawnych ma charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjął WSA, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, jednocześnie wydane rozstrzygnięcia nie miały charakteru dowolnego. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy należy wnosić, że organy dysponowały materiałem dowodowym obrazującym sytuację rodzinną, finansową i majątkową Skarżących. Jak wynika z ustaleń organów ich dochody kształtują się na poziomie 2.418 złotych miesięcznie. Łączny koszt utrzymania gospodarstwa domowego wynosi średnio 2.012 złotych. Zatem na pozostałe w tym także nieprzewidziane wydatki dwuosobowego gospodarstwa domowego, w tym również na odzież, żywność, środki czystości i higieniczne Skarżący dysponują kwotą średnio na poziomie 406 złotych. Jednocześnie z wyjaśnień strony wynika, że wnioskodawczyni jest osobą przewlekle chorą - choruje na epilepsję i w związku z tym pozostaje pod stałą opieką lekarską oraz regularnie przyjmuje specjalistyczne leki. Organy zwróciły też uwagę, że dochody gospodarstwa domowego Skarżacych kształtują się na stabilnym poziomie i nie są oni objęci wsparciem ze strony organów pomocy społecznej. Skarżąca jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne o powierzchni 1,5080 ha, z którego pobiera dochód w wysokości 480 złotych netto miesięcznie. Skarżący jest emerytem, a wysokość jego emerytury wynosi 1920 złotych netto. Skarżący nie posiadają innych źródeł dochodów. Majątek jakim dysponują to nieruchomość rolna o łącznej powierzchni 1,5080 ha oraz nieruchomość gruntowa o powierzchni 2542 m², zabudowana domem jednorodzinnym o powierzchni użytkowej 194 m², pomieszczeniem gospodarczym o powierzchni użytkowej 45 m² oraz budynkiem stanowiącym przedmiotową samowolę budowlaną. Miesięczny koszt utrzymania nieruchomości wynosi 426,10 złotych, a ponadto Skarżący spłacają kredyt hipoteczny z miesięczną ratą 1000 złotych, składki ubezpieczeniowe na KRUS w kwocie 131 złotych a wysokość składki na ubezpieczenie na życie wynosi 247,96 złotych. Skarżący posiada także polisę na życie ze składką miesięczną 98,70 złotych (zob. akta adm. k. 11-15). Nie bez znaczenia dla oceny sytuacji Skarżących pozostawała także zawarta we wniosku deklaracja uiszczenia kwoty 100.000 zł w ratach wynoszących ponad 8.000 zł miesięcznie. W tej sytuacji bowiem ustalenie miesięcznej raty w ogromnej większości pomiędzy 2000 zł, a 4272 zł (za wyjątkiem pierwszych 12 rat znacznie wyższych ale zbliżonych do deklarowanych), nie może być uznane za naruszające ważny interes podatnika. Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafne uznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na uznaniu, iż organ administracyjny nie dopuścił się naruszenia polegającego na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego sytuacji osobistej, majątkowej, rodzinnej oraz zdrowotnej Skarżących, a w konsekwencji przyjęcie, iż Skarżący są zdolni do wykonania zapadłych w sprawie decyzji oraz, że nie zachodzi w przedmiotowej sprawie przesłanka ważnego interesu stron oraz ważnego interesu publicznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 8 art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie określili na czym właściwie naruszenie procedury miałoby polegać. W skardze nie wskazano jakich konkretnych zaniedbań czy błędów w ramach gromadzenia i oceny materiału dowodowego organ się dopuścił, co pominął albo czego bezpodstawnie nie uwzględnił. Innymi słowy WSA kontrolujący rozstrzygnięcie organu odwoławczego, nie odmówił wiarygodności dostarczonym oświadczeniom czy dokumentom, lecz wyciągnął z nich inne wnioski, niż oczekiwaliby tego Skarżący kasacyjnie. Dokonana przez Skarżących odmienna ocena materiału dowodowego, poczucie krzywdy, rozczarowania czy żalu wobec zaskarżonego wyroku, nie może jednak stanowić dostatecznej i wystarczającej podstawy do zmiany rozstrzygnięcia. Z wyżej przedstawionych względów skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok WSA odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sławomir Presnarowicz (spr.) Stanisław Bogucki Bogusław Dauter