III FSK 1535/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 272/19 w sprawie ze skargi B.r Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 23 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 272/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. sp. z o. o. Sp. k. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1308 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w B. (Spółka) zaskarżając ten wyrok w całości. Na zasadzie przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a w zw. z § 10, § 11 oraz § 14 Rady Miasta B. z 29 kwietnia 2015 r., nr [...]; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 6c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454, dalej jako u.u.c.p.g.) - a to poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni tych przepisów i przyjęcie, że kreują one obowiązek dokonywania selektywnej zbiórki odpadów wyłącznie w ramach miejskiego systemu gospodarowania odpadami i w konsekwencji przyjęcie także, że prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów poza miejskim systemem gospodarowania odpadam nie wypełnia celu w jakim wprowadzone zostały przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, którym jest ochrona środowiska a co za tym idzie przyjęcie, iż w niniejszej sprawie powstało uprawnienie organu naliczenia podwyższonej opłaty z tytułu gospodarowania odpadami (opłaty szacunkowej), o której mowa w treści przepisu art. 6o u.u.c.p.g., podczas, gdy kierunek zmian wprowadzanych w treści ww. ustawy (w tym w szczególności zmiany wprowadzone treścią ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz niektórych innych ustaw z dnia 19 lipca 2019 r.) wskazuje na fakt, iż wykładnia ww. przepisów przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest wadliwa, zaś korzystanie z miejskiego systemu gospodarowania odpadami jest uprawnieniem przedsiębiorcy a nie jego obowiązkiem; a nadto poprzez wadliwe przyjęcie, że opłata za odbiór odpadów przez gminę nie stanowi wynagrodzenia za świadczoną usługę, podczas, gdy z treści § 10 uchwały Rady Miasta B. z dnia 29 kwietnia 2015 r., nr [..] wynika wyraźnie, że: "w zamian za opłatę Miasto B. świadczyć będzie" m. in. usługi wywozu odpadów zmieszanych (niesegregowanych) oraz usługi wywozu odpadów segregowanych. Nadto, na zasadzie przepisu art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, dalej jako "O.p.") oraz art. 187 § 1 O.p. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że organy I i II instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a także dokonały wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, podczas gdy organy obu instancji dopuściły się uchybień zarówno na etapie gromadzenia materiału dowodowego, jak również jego oceny merytorycznej, co skutkowało obciążeniem Spółki podwyższoną opłatą z tytułu gospodarowania odpadami (opłatą szacunkową); 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1 O.p. poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji nie działały w sposób naruszający zasadę zaufania podatników do organów podatkowych, podczas, gdy w ocenie postępowania skarżącej nie uwzględniły one celu w jakim wprowadzone zostały przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczące selektywnej zbiórki odpadów, jakim jest ochrona środowiska, a to w sytuacji, gdy skarżąca niewątpliwie cel ten realizowała dokonując selektywnej zbiórki odpadów i przekazując te odpady spółce wpisanej do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości tj. R. – B.. Mając powyższe na względzie: 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. na zasadzie art. 203 P.p.s.a. o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 3. w związku z treścią przepisu art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Zarządzeniem Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej NSA, działając na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z uwagi na konieczność jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, zadecydował o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony, po otrzymaniu informacji o posiedzeniu niejawnym i podstawach jego zarządzenia, nie wnosiły zastrzeżeń do takiego trybu rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, w ślad za Sądem I instancji, że istota sporu koncentruje się w niniejszej sprawie wokół przesłanek stwierdzenia, że Spółka pomimo zadeklarowania selektywnej zbiórki odpadów, nie czyniła tego w ramach miejskiego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i w związku z tym określono Stronie opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wyższej wysokości. Przy czym Spółka podnosi, że dokonywała selekcji odpadów, o czym świadczą dowody w postaci choćby umowy i faktur, a przepisy prawa nie wymagają, aby segregacja była dokonywana wyłącznie w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. W zakresie zarzutów kwestionujących stanowisko organów administracji, zaaprobowane przez Sąd I instancji, że Spółka w realiach rozpoznawanej sprawy miała obowiązek segregacji odpadów wyłącznie w ramach gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi należy przytoczyć treść art. 6c ust. 1 i 2 u.u.c.p.g., które stanowiły odpowiednio: (1) Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, (2) rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Dla celów regulacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie ustawodawca wyodrębnił dwie kategorie nieruchomości, tj. zamieszkałe i niezamieszkałe i konsekwentnie przyznał tymże nieruchomościom odmienny status prawny na gruncie ustawy. W przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, gmina jest obowiązana z mocy prawa do zorganizowania systemu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Natomiast w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają odpady komunalne, rada gminy może postanowić, w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, o odbieraniu takich odpadów od właścicieli tych nieruchomości (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.). Tym samym ustawodawca w drodze przepisu kompetencyjnego upoważnił organ stanowiący gminy do podjęcia fakultatywnej decyzji o objęciu gminnym systemem odbierania odpadów komunalnych nieruchomości niezamieszkałych. W przypadku niepodjęcia przez radę gminy uchwały na podstawie art. 6c ust. 2 właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają odpady komunalne, obowiązani są we własnym zakresie zapewnić odbiór odpadów z tych nieruchomości. Podjęcie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 6c ust. 2 skutkuje obowiązkiem podjęcia uchwały ustalającej stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości niezamieszkałych. Rada gminy po podjęciu uchwały na podstawie przepisu art. 6c ust. 2 i 3 u.c.p.g. przejmuje w całości lub części odbieranie odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, i stosownie do zakresu przejętych obowiązków zobowiązana jest ustalić stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla tej grupy właścicieli nieruchomości (za: Budziarek M., Szymczak A., Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz do art. 6c. WKP 2021). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętej przez Sąd I instancji konstatacji w omawianym zakresie nie podważają argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Strona skarżąca podnosi, że przepisy ustawy nie nakładają na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych obowiązku uczestniczenia w gminnym systemie gospodarowania nieruchomościami a jedynie nakładają określone obowiązki na gminę w przypadku przyjęcia uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2. Najprościej na ten argument można odpowiedzieć wskazując, że art. 6c ust. 1, na mocy którego gminny system gospodarowania nieruchomościami obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych nie nakłada na tychże właścicieli obowiązku przystąpienia do systemu ale nakłada na gminę obowiązek jego zorganizowania. Niemniej, skoro przyjmuje się, że na mocy art. 6c ust. 1 właściciele nieruchomości zamieszkałych są objęci gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, to przyjęcie przez gminę analogicznej w swej treści uchwały o rozszerzenie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy oznacza, że są oni objęte obowiązkiem uczestniczenia w tym systemie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska prezentowanego przez stronę nie da się także przekonująco uzasadnić poprzez analizę zmian treści przepisu art. 6c. Skarżąca w analizie zmian dokonywanych w treści tego przepisu poprzestała na zmianie, która została wprowadzona ustawą o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579), mocą której wprowadzony został przepis art. 6c ust. 2c zgodnie z którym: Przystąpienie właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, z wyłączeniem właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 3b, do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest dobrowolne i następuje na podstawie zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w formie pisemnej. Niemniej jednak w kolejnej zmianie, pominiętej przez Spółkę, wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 9 lit. b) i c) ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1648) przepis art. 6c ust. 2c został uchylony, dodano zaś ust. 3a, który stanowi, że: właściciel nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, może w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały, o której mowa w ust. 2, złożyć wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta pisemne oświadczenie o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę na podstawie tej uchwały. W oświadczeniu właściciel nieruchomości wskazuje gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę, z którymi zawarł umowę, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, oraz dołącza do oświadczenia kopię tej umowy, pod rygorem nieskuteczności oświadczenia. Oświadczenie jest skuteczne od dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w ust. 2, i nie może być odwołane przez okres obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, zawartej po dniu ogłoszenia tej uchwały. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej podano, że w art. 6c zostały zaprojektowane zmiany pozwalające, w przypadku podjęcia uchwały rady gminy o objęciu nieruchomości niezamieszkałych systemem odbierania odpadów zorganizowanym przez gminę, na wyłączenie się przez właściciela nieruchomości z tego systemu. Powyższe rozwiązanie ma na celu umożliwienie właściwego zaplanowania zamówienia publicznego (...). Jeżeli gmina zamierza objąć takie nieruchomości, uchwała powoduje obligatoryjne objęcie właścicieli nieruchomości, chyba że w ciągu 30 dni od dnia publikacji uchwały właściciel nieruchomości złoży oświadczenie o wyłączenie się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę (...). Nie sposób także zgodzić się z twierdzeniem, że stanowisko Spółki znajduje potwierdzenie w celu ustawy, jakim jest ochrona środowiska. Ustawodawca określił bowiem także środki i sposób realizacji tego celu, nakładając określone obowiązki na podmioty uczestniczące w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi. Jednym z obowiązków właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy w przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g. jest uczestniczenie w gminnym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi. Zatem tylko w okresie obowiązywania art. 6c ust. 2c u.u.c.p.g. zasadnym jest twierdzenie, że udział właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi jest dobrowolny. W konsekwencji powyższych uwag stwierdzić należy, że zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, który w ślad za organami administracji publicznej przyjął, że wobec podjęcia przez Radę Miasta B. uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g. nie jest dopuszczalne wykazywanie dokonywania selekcji odpadów komunalnych poza systemem organizowanym przez gminę. Dokonując oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, których organ miał dopuścić się prowadząc postępowanie w przedmiocie wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie tych zarzutów bazuje na wadliwości kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji 21 listopada 2018 r. Jednakże skarżąca zupełnie ignoruje zreferowany przez Sąd I instancji przebieg i ustalenia postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Podano, że: W tym zakresie organ ustalił, że brak pojemników do prowadzenia segregacji jak i przekazywanie odpadów bez segregacji potwierdzają zapisy w elektronicznym systemie rejestracji odbiorów odpadów komunalnych. Ponadto Firma R.-B., odpowiedzialna za odbiór odpadów i wyposażenie nieruchomości w pojemniki, udzieliła organowi odpowiedzi, iż przedsiębiorstwo B. nie posiadało pojemników do selektywnej zbiórki oraz że nie przekazuje w ramach miejskiego systemu gospodarowania odpadami odpadów segregowanych. Fakt ten został potwierdzony poprzez wykaz z FRID, wedle którego odpady przekazywano do miejskiego systemu jedynie z pojemnika na odpady zmieszane. Zatem Spółka B. nie dokonała w ramach miejskiego systemu gospodarowania odpadami obowiązkowego zgłoszenia odpadów segregowanych do odbioru u przedsiębiorcy odpowiadającego za odbiór odpadów komunalnych, w wyniku czego nieruchomość nie została wyposażona w odpowiednie pojemniki z miejskiego systemu gospodarowania odpadami. Jak podniósł organ, jedyne zgłoszenie odnotowano w dniu 28 lutego 2018 r., które dotyczyło wyposażenia nieruchomości w mniejszy pojemnik na odpady zmieszane, ale w zgłoszeniu tym podatnik nie zgłosił odpadów segregowanych do odbioru oraz nie określił wielkości pojemników segregacyjnych. Powyższe, wystarczające w sprawie, ustalenia nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowane. W zakresie sygnalizowanego przez stronę sporu co do charakteru opłaty z tytułu wywozu odpadów – czy stanowi ona wynagrodzenia czy też nie stanowi wynagrodzenia gminy – za świadczenie usług w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest to kwestia nieistotna w obszarze rozpatrywanej sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – oddalił skargę kasacyjną. sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak sędzia NSA Jacek Brolik sędzia NSA Bogusław Dauter