III FSK 1448/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 565/21 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 4 lutego 2021 r., nr 2401-IEE.711.73.2021.5/BKZ/028653 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od C. sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 26 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 565/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę C. sp. z o.o z siedzibą w G. (dalej: Skarżąca lub Spółka) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 4 lutego 2021 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Skarżąca, działając za pośrednictwem adwokata na podstawie art. 173, art. 175 § 1, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w całości, zarzucając wyrokowi: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 26 § 5 pkt 1 i 2, art. 18, art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 6, art. 32 i art. 40 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te wskazują na to, że o wszczęciu postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny jest zawsze zobligowany najpierw zawiadomić stronę, a tym samym nie ma możliwości doręczenia tytułu wykonawczego ustanowionemu pełnomocnikowi, o ustanowieniu którego organ został poinformowany przed wszczęciem tegoż postępowania, co jednocześnie pozbawia stronę możliwości działania przez ustanowionego pełnomocnika, o którym organ wiedział i w rezultacie błędne przyjęcie, że doręczenie tytułu wykonawczego jest czynnością skierowaną bezpośrednio do zobowiązanego, a nie do pełnomocnika, a wszczęcie egzekucji zawsze obliguje organ najpierw do zawiadomienia strony wprost, która dopiero po tej czynności może ustanowić pełnomocnika, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doprowadziło do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego Skarżącej; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 157 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem polegającej na niestwierdzeniu przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów art. 10 § 1, art. 32, art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18, art. 15 § 1, art. 33 pkt 7, art. 26 § 5 pkt 1, art. 32 u.p.e.a. przez pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu przedegzekucyjnym i egzekucyjnym, z uwagi na nieuznanie prawidłowo umocowanego pełnomocnika za podmiot działający na rzecz strony w tym postępowaniu i odmowę kierowania związanych z nim pism do tego pełnomocnika. W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach i Naczelnym Sądem Administracyjnym, opłat od skargi i skargi kasacyjnej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Pismem z 19 października 2022 r. Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wniósł o jej oddalenie oraz o wydanie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu, bowiem zarzuty w niej sformułowane są niezasadne, a w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego wyroku, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 26 § 5 pkt 1 i 2, art. 18, art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w zw. z art. 6, art. 32 i art. 40 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegający na przyjęciu, że odpis tytułu wykonawczego należy doręczyć zobowiązanemu, mimo iż ustanowił on pełnomocnika przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego przez organ. Istota sporu wiąże się z problematyką doręczania tytułu wykonawczego, w sytuacji gdy w innym postępowaniu (podatkowym czy egzekucyjnym), bądź przed wszczęciem postępowania został ustanowiony pełnomocnik. Działanie przez pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym było wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Charakteryzuje się ono jednolitą argumentacją (por. m.in. wyroki NSA: z 10 grudnia 2014 r., II FSK 2818/12, z 4 marca 2014 r. II FSK 863/12, z 23 października 2013 r., II FSK2782/11, z 13 czerwca 2013 r., II FSK 128/11, z 14 czerwca 2012 r., II FSK 2513/10), którą Sąd w niniejszym składzie podziela i przyjmuje za własną. Podkreślić należy, że doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, jako czynność wszczynająca etap egzekucji administracyjnej, musi nastąpić bezpośrednio do rąk zobowiązanego i dopiero od tego momentu zobowiązany ma prawo ustanowić pełnomocnika. Niezależnie od rozróżnienia pojęć "postępowania egzekucyjnego" i "egzekucji administracyjnej", obowiązek doręczenia odpisów tytułów wykonawczych do rąk zobowiązanego wynika nie tylko z brzmienia art. 26 § 5 u.p.e.a., zgodnie z którym wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Powinność doręczenia przez organ tytułu wykonawczego do rąk zobowiązanego lub dłużnika bezpośrednio wynika przede wszystkim z istoty egzekucji administracyjnej, której celem jest sięgnięcie do majątku zobowiązanego i wykonanie decyzji administracyjnej kreującej zobowiązanie pieniężne. O podjęciu czynności ściśle związanych z wykonaniem decyzji administracyjnej zobowiązany musi zostać poinformowany osobiście i tym samym uzasadnione jest przyjęcie poglądu, że dopiero skuteczne wszczęcie egzekucji umożliwia ustanowienie przez zobowiązanego pełnomocnika zgodnie z art. 33 § 2 i 3 k.p.a., natomiast na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji nie jest to w ogóle możliwe (por. wyrok NSA z 23 grudnia 2008 r., II FSK 945/08 oraz z 1 lutego 2011 r., II FSK 1410/09). Dołączenie pełnomocnictwa do akt sprawy, o czym mowa w art. 33 § 3 k.p.a. może mieć miejsce dopiero wtedy, gdy sprawa istnieje, to zaś wymaga wszczęcia postępowania (w rozpatrywanym przypadku postępowania egzekucyjnego, stanowiącego odrębną sprawę administracyjną). Tym samym organ nie miał prawnej możliwości domagania się złożenia pełnomocnictwa do sprawy niewszczętej, a w dalszej kolejności uwzględnienia złożonego w dniu 14 maja 2020 r. pełnomocnictwa - przed doręczeniem tytułu wykonawczego wszczynającego postępowanie w sprawie. Podkreślić bowiem należy, że pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu, zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, gdyż stosownie do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z przepisów tych wynika zatem, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Ubocznie warto podkreślić, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (por. wyroki NSA z 24 października 2007 r., II FSK 1217/06, z 11 września 2007 r., II FSK 990/06, z 27 lutego 2007 r., I GSK 700/06, z 10 lipca 2012 r., II FSK 2556/10). Z tych względów Skarżąca nieskutecznie domaga się umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie. Skoro bowiem doręczenie tytułów egzekucyjnych bezpośrednio zobowiązanej było prawidłowe, to tym samym doszło do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Sąd nie przychylił się ponadto do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Naruszenie tego przepisu może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Agnieszka Olesińska Anna Dalkowska Paweł Borszowski (spr.)