III FSK 144/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Protokolant Marta Koźlik, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Lu 183/18 w sprawie ze skargi J. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 183/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 29 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne. Jako podstawę prawna orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. A. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) - dalej jako: "u.p.e.a." poprzez błędne niezastosowanie tegoż przepisu polegające na nietrafnym przyjęciu, iż należy uznać za dopuszczalne stosowanie także takich środków egzekucyjnych, które nie są niezbędne i które nie są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego - co polegało na nietrafnym prowadzeniu egzekucji przez wiele organów względem jednego dłużnika w sytuacji, gdy wystarczające i jako jedyne dopuszczalne byłoby korzystanie z tylko jednego organu, przy czym niezasadne było niezważenie na fakt, iż tylko jeden z organów miał przekazane do swej kompetencji prowadzenie egzekucji, - art. 7 u.p.e.a poprzez takie dokonanie wyboru z kilku środków zmierzających do egzekucji przysługujących wierzycielowi, które kłóciło się z zasadą wyboru środka najmniej uciążliwego dla dłużnika. Mianowice względem dłużnika stosowane było niepotrzebnie klika środków egzekucyjnych i to przez klika organów. Wyjątkowo przy tym niedopuszczalnym było to, że działanie organów było sprzeczne z zasadą nieprowadzenia wielu postępowań egzekucyjnych w stosunku do tego samego zobowiązanego i na podstawie tego samego tytułu wykonawczego w tym samym czasie przez różne organy egzekucyjne, - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako: "K.p.a." polegającym na niezastosowaniu zasady prawdy obiektywnej, która nakłada na organy postępowania obwiązek ustalenia faktów zgodnie z prawdą w taki sposób, aby ziściła się zasada prawdy materialnej co polegało na tym, że WSA abstrahował (a co najmniej marginalizował) od faktu wydania w dniu 27 lutego 2018 r wyroku o sygn. akt II FSK 379/16 i uznał, iż ma on "tylko" znaczenie takie że rozstrzyga kwestię "bytu prawnego" decyzji podatkowej, będącej podstawą dla prowadzenia egzekucji - gdy tymczasem jest to okoliczność, która nie powinna być marginalizowana i od której nie powinno się abstrahować, albowiem WSA na każdym etapie powinien badać całość aspektów legalności aktu prawnego. Na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że w sprawie jako oczywiste jawiło się to, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie została wydana z następującymi uchybieniami przepisom: - zaskarżona decyzja SKO została wydana w określnym kształcie, pomimo faktu, iż zarzuty skarżącego nie powinny pozostać bez rozpoznania i nietrafne było przyjęcie, iż należy uznać, że nie jest zasadne stanowisko skarżącego pomimo rzeczywistej konieczności ograniczenia prowadzenia egzekucji w taki sposób, aby prowadzona ona była z zachowaniem zasady jak najmniejszej uciążliwości dla dłużnika (i z zachowaniem zasady, iż niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji w stosunku do tego samego zobowiązanego i na podstawie tego samego tytułu wykonawczego przez wiele różnych organów egzekucyjnych; jasnym jest iż od wszczęcia przeciwko dłużnikowi egzekucji, bezpodstawnie prowadzono ją przez różne organy egzekucyjne. Stanowisko SKO została utrzymane przez WSA pomimo, że jest ono efektem uchybienia polegającego na tym, iż WSA nie oceniło wszechstronnie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdy tymczasem taka wszechstronna analiza materiału dowodowego, a zwłaszcza z dokumentów zgormadzonych w sprawie oraz ważkiej argumentacji J. A. prowadziła do wniosku, że skarga na czynność egzekucyjną jest zasadna. Wyrok WSA nie uwzględnił tego, że decyzja SKO została wydana z bezpodstawnym zaniechaniem sporządzenia uzasadnienia, które zawierałoby wszystkie niezbędne elementy. Zaniechano wykazania w uzasadnieniu z jakichż powodów odmówiono relewantności tym wszystkim podnoszonym przez skarżącego okolicznościom; autorzy uzasadnień zarówno wyroku WSA jak i decyzji SKO zamiast wskazać dlaczegóż wg nich argumenty skarżącego nie uzasadniają uznania jego żądań pominęli w zupełności merytoryczną ich zawartość. Takie działania organów, które WSA uznał za poprawne stoją w rażącej sprzeczności z art. 6 i art. 9 K.p.a., Skarżący zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka w postaci uchylenia decyzji SKO, gdy tymczasem było to w sprawie niewątpliwie zasadne skoro doszło do sytuacji, w której szereg organów realizuje czynności egzekucyjne względem tego samego dłużnika; takie działanie jest niedopuszczalne, bowiem "łączne prowadzenie egzekucji" oznacza, że egzekucja powinna być prowadzona jako jedna. Nie sposób ukryć, że takie działanie organów może by uznane za szykanowanie dłużnika, które jest wręcz odwróceniem zasady egzekucji celowej i prowadzonej z jak najmniejszą uciążliwością dłużnika. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, 2. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, podług norm przepisanych. Pracownik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie stający na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 11 stycznia 2022 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ze względu na ograniczenia wynikające z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyjść poza sformułowane w niej podstawy kasacyjne i we własnym zakresie konkretyzować jej zarzuty, uściślać je, bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem, należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2256/20 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 7 u.p.e.a.: (§ 1) organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie; (§ 2) organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego; (§ 3) stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Zarówno w podstawach kasacyjnych jak i w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie sprecyzowano, który konkretnie przepis (sformułowany w obrębie danej jednostki redakcyjnej) został naruszony. Wbrew temu co wywodzi się w skardze kasacyjnej z akt sprawy nie wynika, i Sąd I instancji trafnie to dostrzegł, aby względem zobowiązanego prowadzona była egzekucja przez wiele różnych organów, na podstawie tego samego tytułu wykonawczego w tym samym czasie. Sytuacją odmienną jest uregulowany w art. 62 u.p.e.a. i art. 773 K.p.c. zbieg egzekucji do tej samej rzeczy lub prawa, która to sytuacja procesowa została dostrzeżona i oceniona przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia żadnego z ww. przepisów. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie skarżącego naruszenie powołanego wyżej przepisu miało nastąpić poprzez zmarginalizowanie przez Sąd I instancji okoliczności, że Naczelny Sąd Administracyjny wydał 27 lutego 2018 r. wyrok w sprawie sygn. akt II FSK 379/16. Odnosząc się do tak sformułowanego przepisu należy w pierwszej kolejności wskazać, że sąd administracyjny proceduje na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem sąd administracyjny nie mógł naruszyć art. 7 K.p.a. Prawidłowa konstrukcja zarzutu powinna wskazywać na naruszenie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 7 K.p.a. i zarzucać Sądowi I instancji, że wadliwie nie dostrzegł naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. przez organ administracji publicznej. Należy także odnotować, że przepis art. 7 K.p.a. jest przepisem procesowym a nie przepisem prawa materialnego. Konsekwencją powyższego jest zaś konstatacja, że w ramach tego zarzutu należało wykazać wpływ podnoszonego uchybienia na wynik sprawy. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek wywodu w tym zakresie. Należy też podkreślić, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu administracyjnego bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają, i które legły u podstaw jego wydania. Skoro zaskarżone w sprawie postanowienie wydane zostało 29 grudnia 2017 r., zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany został 27 lutego 2018 r., nie mógł on wpływać na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 9, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. trzeba zauważyć, że naruszenia tych przepisów skarżący upatruje w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że egzekucja była prowadzona z naruszeniem zasady jak najmniejszej uciążliwości dla zobowiązanego i zasady, że niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji w stosunku do tego samego zobowiązanego i na podstawie tego samego tytułu wykonawczego przez wiele różnych organów egzekucyjnych. Rzecz jednak w tym, że żaden z powołanych wyżej przepisów nie jest adekwatny do tak sformułowanych zarzutów. Kwestie te są regulowane odpowiednimi przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i to te przepisy powinny zostać powołane w skardze kasacyjnej w omawianym obszarze. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zarzut ten nie został uzasadniony. Odnośnie podnoszonej w skardze kasacyjnej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w tym braku dostatecznego wyjaśnienia powodów rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak powołania w skardze kasacyjnej adekwatnych w tym zakresie przepisów art. 124 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w powiązaniu z właściwymi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że kwestia ta nie może być przedmiotem merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jest to zatem tak zwany przepis wynikowy, określający sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia przez ten sąd określonego naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. W konsekwencji przepis ten może być naruszony albo wtedy, gdy sąd administracyjny zastosuje go mimo braku stwierdzenia naruszenia prawa procesowego przez organ administracji publicznej, albo przepisu tego nie zastosuje w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa procesowego przez ten organ. Żadna ze wskazanych wyżej okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, stąd zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Bogusław Woźniak (spr.) Paweł Borszowski Bogusław Dauter