III FSK 1408/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Bogusław Woźniak, Protokolant Anna Iwaszkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. [...] z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Wa 2004/21 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. [...] z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 15 czerwca 2021 r. nr BON.III.5220.260.9.2020.KKA w przedmiocie zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za czerwiec 2019 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Z. sp. z o.o. [...] z siedzibą w S. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 4050 (słownie: cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 13 grudnia 2022 r., III SA/Wa 2004/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. sp. z o.o. [...] z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 15 czerwca 2021 r. w przedmiocie zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za czerwiec 2019 r. Skarżąca w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s,a. - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 33 ust. 9 w zw. z ust. 4 i 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573, dalej: "ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na: 1) przyjęciu, iż pracodawca ponosi bezwzględną odpowiedzialność w zakresie dysponowania środkami zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (dalej: "ZFRON"), z której nie zwalnia go nawet popełnienie przestępstw na jego szkodę, co jest sprzeczne z ratio legis powołanego przepisu, jakim jest zapewnienie kontroli nad wydatkowaniem finansów publicznych, a nie nakładanie dodatkowych sankcji na pracodawcę, który jest zakładem pracy chronionej, 2) zakwalifikowaniu czynności przestępnych pracowników skarżącej jako przeznaczania, o którym traktuje art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, co jest sprzeczne z wykładnią językową ww. słowa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, bowiem strona skarżąca nie wykazała aby sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 33 ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej dysponentem funduszu rehabilitacji lub zakładowego funduszu aktywności jest pracodawca. Środki funduszu rehabilitacji są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków (ust. 4). W przypadku niezgodnego z ust. 4 przeznaczenia środków funduszu rehabilitacji, pracodawca jest obowiązany do dokonania: 1) zwrotu 100% kwoty tych środków na fundusz rehabilitacji oraz 2) wpłaty w wysokości 30% tych środków na Fundusz w terminie do 20. dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło ujawnienie niezgodnego z ustawą przeznaczenia środków funduszu rehabilitacji, a także niedotrzymanie terminu, o którym mowa w ust. 3 pkt 3 (ust. 4a). Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 8 grudnia 2021 r., III FSK 2265/21, ustawowym zabezpieczeniem przeznaczenia środków funduszu na cele wskazane w art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej jest regulacja dotycząca obowiązków wymienionych w art. 33 ust. 4a tej ustawy, a zatem po pierwsze obowiązek zwrotu 100% kwoty tych środków na fundusz rehabilitacji oraz po drugie obowiązek wpłaty w wysokości 30% tych środków na fundusz w terminie do 20. dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło ujawnienie niezgodnego z ustawą przeznaczenia środków funduszu rehabilitacji. Obowiązki te zostały zatem wskazane łącznie jako skutek niezgodnego z art. 33 ust. 4 ustawy przeznaczenia środków funduszu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba zatem podkreślić, że w przypadku stwierdzenia niezgodnego z art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej przeznaczenia tych środków aktualizują się oba te obowiązki, tj. zwrotu 100% kwoty tych środków oraz 30% tych środków, określane mianem sankcji. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że przestępcze dysponowanie środkami funduszu jest sprzeczne z dyspozycją ust. 4 i z mocy prawa obliguje do zastosowania obowiązków (sankcji) przewidzianych w ust. 4a art. 33 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Jednocześnie należy zauważyć, że wraz z utworzeniem funduszu rehabilitacji ustawodawca nakłada ściśle określone obowiązki na pracodawcę zgodnie z art. 33 ust. 3, w tym szczególnie te, które dotyczą prowadzenia rozliczeniowego rachunku środków tego funduszu a wraz z tym wydatkowania zasadniczo wyłącznie z rachunku bankowego środków tego funduszu. Nie można bowiem w ramach stosowania prawa "odrywać" pojęcia środków funduszu od obowiązków, którymi ustawodawca zabezpieczył jego funkcjonowanie. Nieprzypadkowo bowiem prawodawca w sposób kwalifikowany określa obowiązek wydatkowania środków funduszu rehabilitacji wyłącznie z rachunku bankowego środków tego funduszu. Wymóg wyłączności wydatkowania jest zatem powiązany z określonymi celami przeznaczenia środków funduszu z art. 33 ust. 4, które są z kolei zabezpieczone dalszymi obowiązkami wskazanymi w art. 33 ust. 4a jako następstwem przeznaczenia środków funduszu niezgodnie z normatywnie określonymi celami. Wykładnia językowa art. 33 ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej wskazuje, że uprawnionym do dysponowania funduszem rehabilitacji lub zakładowym funduszem aktywności jest wyłącznie pracodawca, to po pierwsze i po wtóre dysponowanie tymi funduszami następuje na zasadach ściśle określonych w art. 33, w tym zwłaszcza w ust. 4 art. 33. Przy czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma znaczenia czy niezgodnie z ustawą dysponuje środkami funduszu bezpośrednio sam pracodawca, czy upoważniona przez niego osoba. Znaczenie ma natomiast to, że na pracodawcy prowadzącym zakład pracy chronionej ciąży obowiązek prowadzenia rozliczeniowego rachunku bankowego środków funduszu (art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej). Nieprowadzenie rachunku bankowego środków na mocy art. 33 ust. 4a1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej traktowane jest na równi z niezgodnym z art. 33 ust. 4 tej ustawy przeznaczeniem środków funduszu rehabilitacji i skutkuje obowiązkiem wpłaty sankcji przewidzianej w art. 33 ust. 4a pkt 2 (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., III FSK 1626/21). Zobowiązanie z art. 33 ust. 4a pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych powstaje – każdorazowo – z mocy samego prawa, w związku z czym decyzja organu administracji wydana w sprawie ma charakter deklaratoryjny. Powołany przepis stanowi podstawę prawną zobowiązania publicznoprawnego o charakterze sankcyjnym, które powstaje w sytuacji wykorzystania środków funduszu rehabilitacji niezgodnie z przepisami ustawy, a więc także w sposób przestępczy. To właśnie na pracodawcy, a nie pracowniku dopuszczającym się przestępczego wykorzystywania środków funduszu niezgodnie z przeznaczeniem ciąży obowiązek, z mocy art. 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji społecznej i zawodowej do dokonywania wpłat oraz złożenia deklaracji miesięcznej i rocznej według określonego wzoru określonego rozporządzeniem wykonawczym. W związku z niewykonaniem tych obowiązków przez pracodawcę (skarżącą) uzasadnione było wydanie decyzji na podstawie art. 21 § 3 o.p. Całkowicie błędny jest pogląd strony skarżącej, że zakwalifikowanie czynności przestępczych pracowników skarżącej jako przeznaczenia, o którym traktuje art. 33 ust. 4a, jest sprzeczne z wykładnią językową tego słowa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro sankcjonowane jest nieprawidłowe wykorzystanie środków prawidłowo przekazanych na fundusz, tym bardziej sankcjonowane być powinno nieprzekazanie tych środków na fundusz, a tym bardziej przestępcze ich wydatkowanie (szczegółowo wymienione w sprawozdaniu z audytu przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 19 czerwca 2019 r.). W konsekwencji chybiony jest również zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 33 ust. 4a pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 4 i art. 33 ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, zarówno w odniesieniu do błędnej wykładni, jak również jego niewłaściwego zastosowania. Regulacja art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej przewiduje dwa rodzaje obowiązków, które można określić mianem sankcji, stosowanych kumulatywnie jako następstwo niezgodnego z art. 33 ust. 4 przeznaczenia środków funduszu rehabilitacji. Jak słusznie podkreślił w odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rodziny i Polityki Społecznej przyczyny powodujące powstanie sankcji nie muszą nosić cech zawinienia. Jest to odpowiedzialność obiektywna i niezależna od winy pracodawcy, ale od samego faktu naruszenia przepisów ustawy. Żaden bowiem przepis prawa nie wskazuje na konieczność uwzględnienia elementów podmiotowych dla określenia sankcji. Sankcja ta powstaje z mocy prawa, bez względu na winę czy świadomość bezprawności, co wynika także z jej prewencyjnego charakteru (zob. wyrok TK z 21 marca 2006 r., K 13/05.) Ten prewencyjny charakter przedmiotowych sankcji służy nie tylko dyscyplinowaniu pracodawców jako dysponentów funduszu, ale także wymuszaniu na nich właściwego nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez upoważnionych pracowników. W tym zakresie kwestia odpowiedzialności karnej tych ostatnich ma charakter wtórny, ewentualnie odszkodowawczy rekompensujący poniesione szkody przez pracodawcę. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). sędzia NSA Anna Dalkowska sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Bogusław Woźniak