III FSK 1391/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska, , po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 190/23 w sprawie ze skargi G. L. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia 16 lutego 2022 r. nr XLVI/323/2022 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od G. L. na rzecz Rady Miasta C. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 27 czerwca 2023 r., I SA/Bd 190/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę G. L. na uchwałę Rady Miasta C. z 16 lutego 2022 r. w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze kasacyjnej skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") w zw. art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 6r ust. 2c u.c.p.g., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że mimo że utrzymanie czystości i porządku w gminie należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, to koszt tych zadań może być w całości pokrywany z pieniędzy płaconych przez mieszkańców w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i w związku z tym koszty te mogą mieć wpływ na wysokość stawki opłaty, w sytuacji, gdy z art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. wynika, że przy określaniu stawki opłaty organ nie bierze pod uwagę m.in. kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi o których mowa w art. 6r ust. 2c u.c.p.g.; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że Rada Miasta szczegółowo skalkulowała wysokość opłat za gospodarowanie odpadami, skutkujące brakiem uznania przez sąd, że określona uchwałą Rady Miasta stawka opłaty nie stanowi źródła dodatkowych zysków gminy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarządzeniem z 4 stycznia 2024 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego. (por. wyrok NSA z 19 lutego 2008 r., II FSK 1787/06, niepubl.). Odnosząc się w związku z tym do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie 2 i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., I GSK 685/09). Ponadto co najistotniejsze samym zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ustaleń faktycznych sprawy, bowiem nie ten przepis, a przepisy postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego decydują o prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. One bowiem decydują o poszczególnych elementach stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji strona skarżąca skutecznie nie zakwestionowała przyjętych przez sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych w sprawie, a w związku z tym kwestię zastosowanie w sprawie określonych przepisów prawa materialnego należy odnosić do tak przyjętego stanu faktycznego. Jego modyfikowanie nie jest już bowiem dopuszczalne. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z kwestionowanych w nim przepisów nie został naruszony, zwłaszcza poprzez błędną wykładnię. Najmniejszych wątpliwości nie budzi przepis art. 3 ust. 1 u.c.p.g., który statuuje ogólną zasadę zadań własnych gminy, do której należy utrzymanie czystości i porządku w gminie. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w odniesieniu do kwestionowanego § 2.1. nie narusza pozostałych wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów u.c.p.g. Została wydana przez uprawniony organ, zgodnie z procedurą, w prawidłowy sposób realizując dyspozycje ustawy. Zgodnie z art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę, m.in. koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d. Nie budzi zastrzeżeń Sądu stanowisko organu, iż określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wzięto pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2d u.c.p.g. Podkreślić należy, iż stawka opłaty została ustalona w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, o których mowa w art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g. Co więcej, podwyżka opłat nie była bezpodstawna, albowiem w uzasadnieniu do przyjętej uchwały rada gminy szczegółowo wskazuje na przesłanki, które legły u podstaw ustalenia stawek opłaty w kwestionowanej przez stronę wysokości. Środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w art. 6r ust. 2a, 2aa i 2b, a także kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Wysokość nadwyżki przedmiotowych dochodów z 2020 r. wyniosła tylko 34.418,43 zł co stanowiło 0,97 % planowanego na 2022 r. budżetu na system gospodarowania odpadami. Zupełnie uszło uwadze strony skarżącej, że w 2019 r. system był deficytowy i gmina poniosła stratę w wysokości 426.044,31 zł, która musiała być w odpowiedni sposób zrekompensowana. Słusznie podnosi w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ samorządowy, że nie jest możliwe idealne zbilansowanie wysokości opłat w taki sposób, aby dochody i wydatki gminy związane z systemem gospodarowania odpadami komunalnymi pokryły się co do złotówki, a już tym bardziej jak chciałaby skarżąca, aby ustalona opłata idealnie odzwierciedlała koszty wywozu śmieci z konkretnego gospodarstwa domowego. W żadnym przepisie prawa ustawodawca nie dał organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do podejmowania uchwał o przeznaczaniu środków pochodzących z nadwyżki dochodów nad wydatkami z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Jednocześnie ustawodawca w art. 6r ust. 1aa u.c.p.g. jednoznacznie wskazał, że środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, zaś w art. 6r ust. 2c u.c.p.g. wskazał, na co mogą być wykorzystane środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewykorzystane w roku poprzednim, rozszerzając w ten sposób katalog wydatków, jakie może ponosić gmina z pobranych opłat. Jak słusznie podkreślił sąd pierwszej instancji powyższe regulacje wskazują na to, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być zgodnie z przepisami ustawy przeznaczona nie tylko na wywóz nieczystości z konkretnych nieruchomości (jak chciałaby tego skarżąca), ale stanowi wynagrodzenie gminy za realizację również innych zadań w ramach szeroko rozumianego gospodarowania odpadami, bowiem na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie składają się jedynie koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozów odpadów, ale także koszty funkcjonowania całego systemu obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, czy też obsługi administracyjnej tego systemu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r., I SA/Ol 334/19). Reasumując, strona skarżąca w najmniejszym stopniu nie wykazała, że wyrok sądu pierwszej instancji w zakresie kontroli legalności kwestionowanego § 2.1. uchwały Rady Miasta C. z 16 lutego 2022 r. narusza prawo. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Jacek Pruszyński sędzia del. WSA Agnieszka Olesińska