III FSK 1296/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Anna Sokołowska, Protokolant asystentka sędziego Julia Zielska, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt III SAB/Wa 8/25 w sprawie ze skargi W. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie bezczynności organu w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od W. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Prezydenta [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3) prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lipca 2025 r., sygn. akt III SAB/Wa 8/25, w ten sposób, że w miejsce błędnie wpisanego przedmiotu sprawy ,,w zakresie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości" wpisać prawidłowy ,,w przedmiocie bezczynności organu w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi".

1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 10 lipca 2025 r., III SAB/Wa 8/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S.A. z siedzibą w W. (dalej: ,,Spółka") na bezczynność Prezydenta [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uzasadnienia wyroku wynika, że 1 sierpnia 2024 r. Spółka wystąpiła do Prezydenta [...] o zwrot nadpłaty na podstawie art. 79 § 1 i nast. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 z późn. zm.; dalej: "o.p."). Organ, po wymianie korespondencji ze Spółką w celu wyjaśnienia stanu sprawy, postanowieniem z 5 lutego 2025 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwagi na zakaz wynikający z art. 79 § 1 o.p. W tym zakresie organ wskazał na wszczęte wcześniej postępowanie o ustalenie Spółce opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostało prawomocnie zakończone. Sąd nie dopatrzył się bezczynności organu. Zdaniem sądu, w postępowaniu organ na bieżąco udzielał odpowiedzi i wyjaśniał stronie motywy działania. Szeroko uzasadnił również czynność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty. W tych okolicznościach niezasadny jest zarzut skargi dotyczący bezczynności organu. Jednocześnie sąd wyjaśnił, że nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi. Wyrok wraz z uzasadnieniem jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji wniósł pełnomocnik Spółki. Zaskarżonemu w całości wyrokowi, zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 79 § 1 o.p., poprzez jego wykładnię błędną polegającą na uznaniu, że przepis ten dotyczy także nadpłaty wynikającej z bezprawnej egzekucji, której tytuł odpadł, bo był wadliwy i nieważny, albowiem wynikał z wadliwej i nieważnej decyzji domiarowej, uchylonej w trybie administracyjnym lub sądowo administracyjnym. Nie ma żadnej logiki, aby organ czekał z rozliczeniem i ze zwrotem takiej nadpłaty, do zakończenia postępowania domiarowego; b) art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), poprzez niestosownie tego przepisu i brak zwrotu bezprawnie wyegzekwowanych kwot uzasadniane błędnie, że pozbawienie bezprawnej decyzji mocy prawnej w rozumieniu tego przepisu, to jest to samo, co wstrzymanie wykonalności tej decyzji. Już literalna wykładania przepisów prowadzi do odmiennych wniosków, i gdyby ustawodawca chciał zastosować tu konstrukcję wstrzymania wykonalności, to by ją zastosował. Ustawodawca natomiast zastosował konstrukcję utraty mocy, bo to jest logiczne i nie ma uzasadnienia, dlaczego ma być w obrocie wadliwa decyzji, i jej wadliwe skutki mają być tolerowane przez kilka lat, bo tyle się czeka na rozpatrzenie skargi kasacyjnej; c) art. 78 § 1 o.p., poprzez jego niestosowanie i brak zwrotu nadpłaty z odsetkami z podaniem szczegółowego rozliczenia zwracanych kwot. Zwrot jakiejś części bezprawnie wyegzekwowanej sumy bez sprawozdania i szczegółowego wyjaśnienia rozliczenia nie spełnia standardów i nie może być traktowany jako spełnienie świadczenia czy zwrot bezprawnie wyegzekwowanego świadczenia; d) art. 77 § 1 pkt 1 o.p. poprzez jego niestosowanie i brak zwrotu nadpłaty wraz z odsetkami i przedstawieniem rozliczenia w terminie 30 dni; 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: a) tolerowanie naruszenia przez organy administracyjne: - art. 165a § 1 o.p. i niewszczynania sprawy o zwrot nadpłaty wynikającej z bezprawnej egzekucji. To nieprawda, że organ zwrócił w całości z odsetkami bezprawnie wyegzekwowane środki i to bałagan tej sytuacji po stronie organu sprawia, że takie nie prawdziwe twierdzenia plączą się do tej pory w opisie stanu faktycznego tej sprawy; - art. 141 § 2 o.p., poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie terminu do załatwienia sprawy zwrotu nadpłaty mimo zwłoki organu pierwszej instancji, działającego nota bene w tej sprawie w konflikcie interesów z zakresu pogranicza sfery imperium i dominium; - art. 125 § 1 o.p., poprzez jego niestosowanie i obstrukcyjne prowadzenie postępowania w celu jak najdłuższego i nietransparentnego przetrzymywania bezprawnie wyegzekwowanych środków oraz utrudniania ich prawidłowego rozliczenia; d) art. 120-122 o.p., poprzez ich niestosowanie i naruszanie przewidzianym w nich zasad postępowania podatkowego, poprzez: - prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych; - nieudzielanie niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania, a także nieudzielanie informacji pozwalających na transparentne rozliczenie bezprawnie wyegzekwowanych środków; - niepodejmowanie niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, a wręcz odwrotnie obstrukcyjna bezczynność mająca na celu bezprawne przetrzymywanie w nieskończoność bezprawnie wyegzekwowanych środków i to w taki sposób, by trudno było się zorientować, co zostało zwrócone, a co nie; b) art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez brak rozeznania istoty sprawy i ich niestosowanie petryfikujące stan bezprawności, w którym trwają organy podatkowe. W oparciu o te zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i "uchylenie decyzji obu instancji", oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Prezydenta [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sprawie w sposób szczególny należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać sprawy w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Granice kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (zob. np. wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Sąd kasacyjny nie może również modyfikować uzasadnienia zarzutów kasacyjnych pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., II FSK 1079/13). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zarzuty skargi kasacyjnej nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Należy zauważyć, że zaskarżony wyrok został wydany w sprawie ze skargi na bezczynność Prezydenta [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku Spółki z 1 sierpnia 2024 r. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podstawę prawną do złożenia takiej skargi stanowił art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę na charakter skargi na bezczynności organu, wskazując, że ma ona na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia lub załatwienia sprawy w innej formie. Prawidłowa jest przy tym ocena sądu pierwszej instancji co do rozumienia na czym polega "bezczynność organu", stanowiąca obok "przewlekłego prowadzenia postępowania" przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że z "bezczynnością" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W konsekwencji, rozpoznając skargę na bezczynność postępowania sąd kontroluje, analizując okoliczności faktyczne sprawy, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania, czyli czy zrealizował swoje obowiązki, wynikające z przepisów prawa. Nie ocenia ich natomiast merytorycznie. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek Spółki z 1 sierpnia 2024 r. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty został rozpoznany przez Prezydenta [...], który postanowieniem z 5 lutego 2025 r., na podstawie art. 165a § 1 o.p., odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, wskazując na zakaz prowadzenia takiego postępowania wynikający z art. 79 § 1 o.p. (zob. k. 55 akt sprawy). Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ nie pozostawał bezczynny, bowiem podejmował w sprawie wymagane prawem działania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia te są kluczowe dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a zarzuty skargi kasacyjnej w żaden sposób tych ustaleń nie podważają. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1 pkt 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 oraz art. 165a § 1 o.p., a także art. 152 p.p.s.a., w istocie odnoszą się do postanowienia Prezydenta [...] z 5 lutego 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty. Ocena prawidłowości tego postanowienia nie mieści się jednak w granicach tej sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że na postanowienie wydane w trybie art. 165a § 1 o.p. stronie przysługuje odrębny środek zaskarżenia, w postaci zażalenia do organu drugiej instancji (art. 165a § 2 o.p.), a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). To w ramach skargi na postanowienie wydane w trybie art. 165a § 1 o.p. można podnosić zarzuty dotyczące prawidłowości tego rozstrzygnięcia, w tym oparcia go na przesłance wynikającej z art. 79 § 1 o.p. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego w tej sprawie wyroku sąd pierwszej instancji zawarł rozważania na temat przesłanek zastosowania art. 79 § 1 w zw. art. 165a § 1 o.p. (s. 9), to jednak wypowiedź ta - choć zbędna – nie miała wpływu na wynik tej sprawy. Podobnie należy ocenić wypowiedź sądu na temat art. 152 § 1 p.p.s.a. w kontekście skutków wyroku WSA w Warszawie z 26 lipca 2024 r., III SA/Wa 1012/24, którym uchylona została decyzja SKO w Warszawie z 7 marca 2024 r., określająca wobec Spółki wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (s. 10). Kwestie te mogą być brane pod uwagę przy dokonywaniu merytorycznej oceny sposobu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty, nie zaś tego czy organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu takiego wniosku. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 120-122 oraz art. 125 § 1 o.p. mają charakter ogólnikowy. Nie zostały ono szczegółowo uzasadnione i już ten fakt czyni je bezskutecznymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r., II FSK 229/09; wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 97/08). Obowiązek uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Tego wymogu nie spełniają zarzuty naruszenia wymienionych przepisów postępowania. W tej sprawie autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował na czym konkretnie polega naruszenie tych przepisów oraz jakie to (ewentualne) naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wskazał na czym miałoby polegać "obstrukcyjne prowadzenie postępowania", jakich "niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania" oczekiwał od organu, a także na czym miałoby polegać "bezprawne przetrzymywanie (...) bezprawnie wyegzekwowanych środków". Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 141 § 2 o.p. Przepis ten wymaga, aby organ podatkowy wyższego stopnia, który rozpatruje ponaglenie na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie, uznając ponaglenie za uzasadnione, wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podął także środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Jak już wspomniano, w tej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność organu pierwszej instancji, tj. Prezydenta [...], a nie postanowienie organu podatkowego wyższego stopnia, do którego Spółka wniosła ponaglenie. Słusznie sąd pierwszej instancji zauważył, że wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia jest warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu. Dla uznania wyczerpania środków zaskarżenia przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie wystąpienia przez Spółkę z ponagleniem. Natomiast samo wydanie rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia w przedmiocie ponaglenia nie jest warunkiem koniecznym do wystąpienia ze skargą na bezczynność. Nie można się również zgodzić z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji rozpoznał istotę tej sprawy, którą – jak już wyżej wspomniano – była skarga na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej wniosku Spółki z 1 sierpnia 2024 r. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Jednocześnie na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. orzeczono o sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w komparycji zaskarżonego wyroku. Z uzasadnienia tego wyroku oraz z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność Prezydenta [...] dotyczyła rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie w podatku od nieruchomości. SWSA (del.) Anna Sokołowska SNSA Wojciech Stachurski SNSA Dominik Gajewski