III FSK 1000/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zgromadzenia Związku Gmin D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 145/22 w sprawie ze skargi J.R. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin D. z dnia 15 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę zgromadzenia związku gmin w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od J.R. na rzecz Zgromadzenia Związku Gmin D. kwotę 390 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 145/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyniku rozpoznania skargi J.R. (dalej: skarżąca), stwierdził nieważność uchwały Zgromadzenia Związku Gmin D. (dalej: Związek Gmin lub skarżący) z dnia 15 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Skarżąca w skardze na uchwałę Związku Gmin z dnia 15 października wskazała na brak podstawy prawnej do przyjęcia przez Związek Gmin regulacji z § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Skarżąca twierdziła, że w zaskarżonej uchwale Związek Gmin wprowadził opłatę stawki minimalnej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy w statucie Związku Gmin i w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej: u.c.p.g.) stawka minimalna nie istnieje. Zdaniem skarżącej, skoro ustawodawca nie dał możliwości tworzenia opłaty minimalnej, to organ działający na podstawie tej ustawy nie może jej wprowadzać w prawie lokalnym. Skarżąca zakwestionowała sposób naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę Związek Gmin wniósł o jej oddalenie w całości. We wskazanym na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że w § 1 uchwały dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy: 1) w przypadku nieruchomości, w której średniomiesięczne zużycie wody nie przekracza 3,5 m3 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ponoszona od gospodarstwa domowego; 2) w przypadku pozostałych nieruchomości opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn średniomiesięcznej ilości m3 zużytej wody na nieruchomości i stawki opłaty określonej w § 2 ust. 2, przy czym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może wynieść więcej niż 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za gospodarstwo domowe, zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem, ogłoszonego w poprzednim roku kalendarzowym. W § 2 ust. 1 uchwały ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, o której mowa w § 1 pkt 1 w wysokości 43,05 zł miesięcznie za gospodarstwo domowe, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5. W ust. 2 ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, o której mowa w § 1 pkt 2, na których zamieszkują mieszkańcy w wysokości 12,30 zł za każdy m3 zużytej wody z danej nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 4 i 6. Sąd stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca nie przewidywał możliwości ustalenia minimalnej stawki opłaty ani też możliwości łączenia metod z ust. 1 i ust. 2 art. 6j u.c.p.g. Natomiast lektura uregulowań zawartych w uchwale, w ocenie Sądu, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że dokonując wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami uchwałodawca dokonał połączenia metod wskazanych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., gdyż w przypadku nieruchomości dla której średniomiesięczne zużycie wody nie przekracza 3,5 m3 opłata ma być ponoszona od gospodarstwa domowego. Nie jest to różnicowanie stawek w ramach wybranej jednej metody dla danej nieruchomości, lecz zastosowanie dwóch różnych metod wymienionych w ust. 1 i 2 art. 6j u.c.p.g. Sąd zgodził się ze skarżącą, że w uchwale ustalono minimalną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd uznał, że regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca, stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Skargę kasacyjną wywiódł Związek Gmin. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi, zarzucił naruszenie art. 6j ust. 2 i 2a w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na dokonaniu oceny przepisów uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin D. z dnia 15 października 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, w oparciu o brzmienie art. 6j ust. 1, 2 i 2a u.c.p.g. sprzed zmian ich treści wprowadzonych ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 1648 ze zm., dalej: ustawa nowelizująca), które weszły w życie z dniem 23 września 2021 roku, a w konsekwencji błędne uznanie, że w stanie prawnym obowiązującym w momencie podejmowania ww. uchwały nie było możliwe jednoczesne stosowanie metod z art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., co uczyniono w ww. uchwale, oraz że w uchwale tej w sposób niedozwolony ustalono minimalną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Związek Gmin wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie Związku Gmin kosztami postępowania. Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), ze względu na konieczność rozpoznania jej bez zbędnej zwłoki oraz na ograniczenia związane z sytuacją pandemiczną. Strony zostały o tym powiadomione i pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Na uwzględnienie zasługuje bowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 6j ust. 2 i 2a w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Według postanowień art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, tj. 15 października 2021 r., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.) - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Art. 6j ust. 2 tej ustawy stanowi, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Stosownie do treści art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłat, o których mowa w ust. 1 i 2, w zależności od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, liczby osób lub ilości zużytej wody w gospodarstwie domowym, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy lub od faktu objęcia nieruchomości uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłat. Cytowane brzmienie przepisów art. 6j u.c.p.g. zostało nadane ustawą nowelizującą, a zgodnie z art. 10 tej ustawy, weszły one w życie z dniem 23 września 2021 r. Sąd pierwszej instancji powołał się na regulacje zawarte art. 6j ust. 1, 2 i 2a u.c.p.g., ale nie przytoczył ich treści. Stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca nie przewidywał możliwości łączenia metod z ust. 1 i 2 art. 6j u.c.p.g. Mając na uwadze wniosek, jaki Sąd wyprowadził z treści ww. przepisów, zgodzić się należy ze skarżącą, że zastosował przepisy w brzmieniu nieobowiązującym w dacie wydawania uchwały. Wniosek Sądu był bowiem uprawniony wyłącznie przy uwzględnieniu treści art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. sprzed ich nowelizacji, kiedy to art. 6j ust. 2 nakazywał uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, co wykluczało możliwość różnicowania stawki. Mocą art. 1 pkt 13 lit. b) ustawy nowelizującej występujący w ust. 2 art. 6j wyraz "jedną" został skreślony, zaś mocą art. 1 pkt 13 lit. c) zmieniono brzmienie ust. 2a art. 6j w ten sposób, że radzie gminy zostało przyznane uprawnienie do zróżnicowania stawek opłat, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz wprowadzono kryteria różnicowania korelujące ze wszystkimi metodami ustalania opłat, a więc i z metodą określoną w ust. 2 art. 6j. Biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały, zgodzić się należy ze skarżącym, że mógł on łączyć metody określone w ust. 1 i 2 art. 6j u.c.p.g. i tym samym był uprawniony do zróżnicowania stawki opłaty. Odnośnie zaś do kontestowanego przez skarżącego zakwestionowania przez Sąd pierwszej instancji możliwości ustalenia minimalnej stawki opłaty, przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie. Poprzestał na enigmatycznym stwierdzeniu, że ustawodawca nie przewidział możliwości ustalenia minimalnej stawki opłaty. Poza tym Sąd ten nie wyjaśnił dlaczego jedną - stałą stawkę w wysokości 43,05 zł miesięcznie za gospodarstwo domowe, w którym średniomiesięczne zużycie wody nie przekracza 3,5 m3, uznał za stawkę minimalną. Jest to istotna wadliwość zaskarżonego wyroku, ale wobec braku stosownych zarzutów pozostaje poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu odwoławczego, nie ma przeszkód prawnych do ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w wysokości przyjętej w zaskarżonej uchwale. Ustawodawca w art. 6k ust. 2a u.c.p.g. wyznaczył granice górnych stawek, a to oznacza, że jedynie nie można przekroczyć górnego pułapu stawek, natomiast nie ma przeciwskazań prawnych do określenia stawki poniżej tego pułapu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., który stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Regulowana tym przepisem sytuacja wystąpiła w rozpoznanej sprawie, dlatego wniosek skarżącej o obciążenie kosztami postępowania Związku Gmin nie mógł być uwzględniony. sędzia P. Dąbek sędzia K. Winiarski sędzia J. Sokołowska