II SO/Gl 8/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, , , po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku E. B. w przedmiocie wymierzenia Staroście [...] grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie sądowi całości akt administracyjnych w sprawie skargi na bezczynność w przedmiocie pozwolenia na budowę p o s t a n a w i a 1. wymierzyć Staroście [...] grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych), 2. zasądzić od Starosty [...] na rzecz E. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 6 czerwca 2023 r. E. B. (dalej: wnioskodawczyni) wniosła o wymierzenie Staroście [...] (dalej: organ) grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z niedopełnieniem przez organ obowiązków wynikających z art. 54 p.p.s.a., tj. nienadesłaniem kompletu akt sprawy w terminie wyznaczonym przez tut. sąd. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że nie jest możliwe przedłożenie akt sprawy ze względu na ich przekazanie do Wojewody Śląskiego. Poinformował, że pomimo zwrócenia się do Wojewody o odesłanie akt, nie zostały one zwrócone. Z akt sprawy II SAB/Gl 30/23 wynika, że pismem z 24 lutego 2023 r. E. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 6 marca 2023 r. organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gliwicach skargę wraz z odpowiedzią na skargę i dokumentami. Zarządzeniem z dnia 7 marca 2023 r. organ został wezwany do nadesłania całości akt administracyjnych. Wskazano, że akta administracyjne przekazywane do sądu powinny zawierać komplet dokumentów wyposażonych w kartę przeglądową, ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ przesłał potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie akt sprawy, informując jednocześnie, że nie stanowią one całości dokumentacji, bowiem akta zostały przekazane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 29 marca 2023 r. ponownie wezwano organ do nadesłania pozostałych akt administracyjnych. W piśmie z 5 kwietnia 2023 r. organ wyjaśnił, że posiadane dokumenty, które nie stanowią całości akt sprawy zostały już przekazane tut. Sądowi. Pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. po raz kolejny wezwano organ do nadesłania kompletnych akt administracyjnych. 17 kwietnia 2023 r. organ poinformował Sąd, że akta sprawy w związku z wnoszonymi przez skarżącą środkami odwoławczymi znajdują się w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim. 19 maja 2023 r. Sąd ponownie wezwał organ do nadesłania akt. W odpowiedzi organ wskazał, że akta zostały przekazane przez Śląski Urząd Wojewódzki do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i do tego dnia nie zostały zwrócone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 ustawy). Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że instytucja wymierzenia organowi grzywny w sytuacji braku wywiązania się z nałożonych na niego ustawowych obowiązków w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego, ma charakter dyscyplinujący, restrykcyjny i prewencyjny. Mobilizuje ona bowiem organ do niezwłocznego przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, a jednocześnie stanowi sankcję za niedokonania tych czynności w wymaganym terminie. Zapobiega także naruszeniom tego obowiązku w przyszłości (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. I OZ 1702/17 – dostępne w CBOSA). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. II GPS 3/09 (publ. ONSA/WSA 2010/1/2) wskazano, że grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Podkreślić należy, że choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa. Powyższe prowadzi do wniosku, że powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny (por. postanowienie NSA z 28 maja 2014 r., sygn. I OZ 379/14). Powtórzyć trzeba, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, nie mają zatem istotnego znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, ponieważ sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Rozpoznając niniejszy wniosek, Sąd stwierdził, że akta administracyjne do sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę nie zostały w całości przekazane do tut. Sądu w ustawowym terminie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarga do organu administracji publicznej wpłynęła 24 lutego 2023 r., a więc od tej daty należy liczyć trzydziestodniowy termin określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. na przekazanie do Sądu skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W tak określonym terminie organ złożył jedynie odpowiedź na skargę, przekazał skargę oraz część akt administracyjnych. Wobec tego stanu rzeczy, Sąd wielokrotnie wzywał organ do nadesłania kompletnych akt administracyjnych. Okoliczność powyższa nie jest kwestionowana przez organ, który w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny poinformował że nie jest w posiadaniu akt sprawy. W tej sytuacji grzywna będzie realizować funkcję prewencyjną, gdyż nie będzie już służyła ochronie konkretnych naruszonych interesów, lecz będzie miała na celu podkreślenie nieprawidłowego działania organu, który uchybił terminowi przekazania akt administracyjnych, mimo braku po stronie organu intencji pozbawienia skarżącej prawa do sądu. W ocenie Sądu wymiar grzywny w kwocie 500 zł wraz z argumentacją wskazaną w niniejszym postanowieniu, wskazującą na ustawowe obowiązki organu w tym zakresie, w pełni zrealizuje powyższy cel. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.