II SO/Gd 2/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. o wymierzenie Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku grzywny z powodu nieprzekazania skargi na bezczynność w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków postanawia 1. wymierzyć Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi na bezczynność w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, 2. zasądzić od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku na rzecz wnioskodawczyni A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 9 lutego 2023 r. P. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Skarżąca"), na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 w zw. z art. 156 § 6 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o wymierzenie Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku (dalej: "PWKZ", "Organ") grzywny z powodu nieprzekazania skargi na bezczynność w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Uzasadniając wniosek Skarżąca podała, że zarówno w tym, jak i w innych postępowaniach, jak również przedkładając artykuły prasowe, wskazywała na wielokrotne i świadome łamanie przez PWKZ obowiązujących przepisów. Wnioskodawczyni podniosła, że zarówno ona, jak i inne podmioty jest całkowicie bezbronna w obliczu łamania przez Organ przepisów i w obliczu akceptacji takiego działania przez innych uczestników obrotu prawnego. Odwołując się do przepisów art. 38 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2022 r., poz. 2151 ze zm.) Skarżąca zwróciła uwagę, że w przypadku świadomego złamania przepisów należy nałożyć karę grzywny w wysokości nie niższej niż dwukrotność dolnej granicy ustawowego zagrożenia. Wnioskodawczyni podała, że przepisy, do jakich odwołuje się art. 38 ww. ustawy, przewidują m.in. 2.500 zł kwoty grzywny. W konsekwencji świadome łamanie przepisów przez obywatela to kwota co najmniej 5.000 zł, natomiast świadome łamanie przepisów (wobec wielu podmiotów) przez Organ albo nie wiąże się z żadną konsekwencją (odstąpienie od nałożenia grzywny) albo skutkuje grzywną minimalną w kwocie 500 zł. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny PWKZ wniósł o jej niewymierzanie wskazując, że przekazując skargę na bezczynność wyraził już żal z powodu zaistniałego stanu rzeczy. Organ wskazał, że wskutek błędu pracownika akta zostały zagubione, zaś prowadzący sprawę inspektor błędnie przyjął, że podanie zostanie uzupełnione w zakresie braków formalnych, na skutek rozmowy telefonicznej z przedstawicielem Wnioskodawczyni. Wskazano, że prowadzący sprawę inspektor, z krótkim stażem w administracji, przez wiele miesięcy był również na zwolnieniu lekarskim, co jednak nie usprawiedliwia zaistniałej bezczynności i popełnionych błędów. PWKZ podał, że z inspektorem winnym bezczynności nie została przedłużona umowa o pracę, ponadto kierownicy wydziałów zostali zobligowani do zweryfikowania terminowości rozpatrywania podań, zaś sprawa z wniosku Skarżącej została przekazana do prowadzenia innemu inspektorowi w celu bezzwłocznego załatwienia. Końcowo podniesiono, że zaistniała bezczynność nie była wyrazem złej woli Organu, czy też jego celowego działania. PWKZ przeprosił Wnioskodawczynię za zaistniały stan rzeczy, zaznaczając że nie szuka w tej sprawie usprawiedliwienia w kłopotach organizacyjnych (znaczna ilość spraw i niedostateczna obsada kadrowa), czy związanych z pandemią licznymi zachorowaniami i nieobecnościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (§ 1). Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (§ 2). Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64 § 3 P.p.s.a.). Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że wyłączną przesłanką wymierzenia organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a., a orzeczenie sądu ma charakter uznaniowy, gdyż ustawodawca przewidział, że sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, że sąd powinien, nawet przy przekroczeniu terminu, uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy, a także rozmiary zwłoki w przekazaniu skargi. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. zawiera normę zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 tej ustawy. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. jest zatem pełnienie funkcji dyscyplinującej, ale także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto, grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest zaś jedną z podstawowych zasad tego postępowania (zob. postanowienie NSA z 11 maja 2012 r. sygn. akt I OZ 328/12, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie jest bezsporne, że 7 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga P. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Pismem z 12 grudnia 2022 r. Sąd przesłał skargę zgodnie z właściwością Organowi, który przekazał ją do Sądu 8 marca 2023 r. Jak już wyżej wskazano - przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, następuje w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie Organ nie uczynił zadość wymogom stawianym mu przez art. 54 § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego, w ujawnionych okolicznościach faktycznych należało uznać zasadność żądania zgłoszonego we wniosku z uwagi na bezsporne uchybienie terminowi do przekazania skargi do sądu. Należy przy tym wskazać, że wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Okoliczności usprawiedliwiających nieprzekazanie sądowi skargi w terminie wskazanym w art. 54 § 2 P.p.s.a. nie mogą stanowić przyczyny wskazane w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, tj. znaczna ilość spraw, niedostateczna obsada kadrowa oraz liczne zachorowania i nieobecności spowodowane pandemią. Z kolei fakt zagubienia akt przez pracownika PWKZ świadczy o niewłaściwej organizacji pracy w kierowanym przez Organ urzędzie. Wymierzając PWKZ grzywnę w wysokości 1.000 zł Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna do stopnia zawinienia obciążonego nią podmiotu oraz zapewni, że Organ dołoży w przyszłości należytej staranności przy terminowym wywiązywaniu się z nałożonych obowiązków. Przy określeniu wysokości grzywny Sąd uwzględnił również pogląd prezentowany w judykaturze, że przepis art. 154 § 6 P.p.s.a., odwołujący się w swojej treści do ogłaszanej corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, określa jedynie górną granicę grzywny, zatem w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2143/13). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., postanowił, jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od Organu na rzecz Skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od wniosku o wymierzenie grzywny.