II SAB/Wr 89/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie uznania za obywatela polskiego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. C. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie uznania za obywatela polskiego. W jej treści oraz w treści pisma z dnia 19 maja 2026 r., stanowiącego uzupełnienie skargi, strona wnioskowała o: 1/ stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ w sprawie wniosku skarżącej o uznanie za obywatela polskiego, 2/ stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zobowiązanie organu do zakończenia postępowania i wydania decyzji w terminie do 30 dni od doręczenia akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 4/ nadanie wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 152 p.p.s.a., 5/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2, 6/ przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. z tytułu naruszenia prawa do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, 7/ zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano m.in., że wniosek o uznanie skarżącej za obywatela polskiego został złożony w dniu 30 października 2024 r., zaś do momentu wniesienia skargi postępowanie pozostaje niezakończone. Podkreślono, że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu ma realny i negatywny wpływ na sytuację życiową strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi w całości, wskazując m.in., że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy o uznanie za obywatela polskiego nie można uznać, aby postępowanie z wniosku skarżącej prowadzone było w sposób przewlekły. Podkreślono, że podejmowane dotąd przez organ działania zmierzały do jak najskuteczniejszego procedowania sprawą i zakończenia jej w najszybszym możliwym terminie, w uwzględnieniem zasad prawdy obiektywnej i praworządności, w ramach środków, jakimi organ aktualnie dysponuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Jako przedmiot rozpatrywanej skargi określono przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie uznania za obywatela polskiego. Poprzedzona ona została złożonym w dniu 30 października 2025 r. ponagleniem. Tym samym spełniony został warunek formalny wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując w związku z tym do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że przewlekłość – podobnie jak bezczynność – nie została zdefiniowana w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu, w wyniku których konkretna sprawa indywidualna nie zostaje załatwiona w terminie. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Podkreśla się również, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość odnosi się zatem do sposobu jej załatwiania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1861/24, dostępne w CBOSA). Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służą m.in. przepisy określające terminy załatwienia spraw (art. 35 – 36 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie uznania za obywatela polskiego. Podstawy procesowe określające działanie organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku o uznanie za obywatela polskiego stanowią przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1611, dalej: u.o.p.). Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.o.p., uznanie cudzoziemca za obywatela polskiego następuje na jego wniosek, a w przypadku małoletniego cudzoziemca – na wniosek jego przedstawicieli ustawowych. Wniosek o uznanie za obywatela polskiego składa się do wojewody (art. 34 u.o.p.). Wskazać należy, że na skutek nowelizacji u.o.p., dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2025 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 921, dalej: ustawa nowelizująca), do art. 10 u.o.p. dodano ust. 3a, zgodnie z którym załatwienie spraw innych niż wymienione w ust. 1 i 2 następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wpływu wniosku do organu właściwego do wydania decyzji. Przepis art. 10 ust. 3a u.o.p. stanowi przepis szczególny, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a., który wyłącza zastosowanie terminów określonych w art. 35 § 3 i § 3a k.p.a. Z art. 5 ustawy nowelizującej wynika, że do postępowań w sprawach wydania wiz krajowych w celu repatriacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 9 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji) w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). W sprawach, w których Pełnomocnik Rządu do Spraw Repatriacji przed dniem 1 stycznia 2026 r. wydał decyzje w sprawie udzielenia pomocy, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o repatriacji, a kwota pomocy nie została wypłacona przed tym dniem, do wypłaty kwoty pomocy stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Do postępowań innych niż wymienione w ust. 1 i 2, w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o repatriacji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się tej ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 3). Przepis ten stanowi zatem o postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o repatriacji, nie natomiast ustawy o obywatelstwie. W związku z tym, wobec braku uregulowania w ustawie nowelizującej kwestii intertemporalnych związanych z postępowaniami prowadzonymi w trybie ustawy o obywatelstwie polskim, kwestię stosowania nowego prawa w czasie należy rozstrzygnąć w oparciu o ogólne zasady prawa intertemporalnego. Zgodnie z zasadą tempus regit actum jeśli postępowanie zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed wejściem w życie nowej ustawy, nowe czynności procesowe powinny być dokonywane według nowych przepisów, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (por. wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06, OTK-A 2006 nr 10, poz. 149). Wobec powyższego przyjąć należy, że w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów u.o.p., a niezakończonych do dnia 1 sierpnia 2025 r., należy stosować przepisy nowe, nawet jeśli wniosek o uznanie za obywatela polskiego wpłynął do organu przed dniem 1 sierpnia 2025 r., ale skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego została złożona po tej dacie. Oceniając w tym kontekście przebieg postępowania Sąd stwierdził, że Wojewoda nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wcześniej przepisami ustawy o obywatelstwie polskim oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wniosek o uznanie za obywatela polskiego został złożony w dniu 30 października 2024 r. Podejmowane przez organ działania w kontrolowanym postępowaniu nie charakteryzowały się wymaganą koncentracją, umożliwiającą terminowe załatwienie sprawy, bowiem w badanym okresie, poza dwukrotnym zwróceniem się do właściwych służb o informację w trybie art. 36 ustawy o obywatelstwie polskim – w dniach 13 stycznia 2025 r. oraz 4 listopada 2025 r. – organ aż do wniesienia niniejszej skargi nie podejmował żadnych innych czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy. Niewątpliwie postępowanie w niniejszej sprawie trwa zbyt długo i przekracza maksymalny ustawowy termin jej załatwienia. Opisane zachowanie Wojewody wskazuje zatem, że organ w sposób przewlekły prowadził postępowanie (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Sądu zaistniała w niniejszej sprawie przewlekłość organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji przewlekłości (lub bezczynności) uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan przewlekłości (czy bezczynności) jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21, dostępne w CBOSA). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, dostępne w CBOSA). Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, jednak nie miało ono charakteru rażącego. Sąd w tym zakresie uwzględnił stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę dotyczące skomplikowanego charakteru sprawy o uznanie za obywatela polskiego, która jest sprawą istotnej wagi zarówno dla państwa, jak i dla osoby ubiegającej się o obywatelstwo. W orzecznictwie podkreśla się, że uznanie za obywatela polskiego powoduje w zasadzie nieodwracalne skutki, gdyż - zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji RP - obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba, że sam się go zrzeknie, dlatego wydanie przez organ decyzji o uznaniu za obywatela polskiego na podstawie ustawy o obywatelstwie polskim poprzedzane jest przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego co do przesłanek zastosowania tej instytucji (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1217/15, dostępne w CBOSA). Sąd dostrzega również realne problemy organizacyjne związane z napływem masowej ilości spraw, w związku z czym, w takich okolicznościach nie sposób zarzucić Wojewodzie świadomego i celowego lekceważenia przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. W rezultacie nie można przyjąć, że stwierdzona opieszałość przybrała postać kwalifikowaną. Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Mając zaś na uwadze, że do dnia wyrokowania nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej – wobec braku aktu kończącego postępowanie – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni, liczonym od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Zdaniem Sądu brak było także uzasadnionych podstaw do wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej. Zgodnie z regulacją przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle przywołanego przepisu grzywna stanowi jeden z dwóch środków (obok sumy pieniężnej) o charakterze finansowym który może być orzeczony w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednak decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie), należy wyłącznie do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Tym samym nałożenie na organ grzywny na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. – podobnie jak i zasądzenie sumy pieniężnej od organu – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 - CBOSA). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wymierzenie grzywny ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco w sytuacji gdy pozostaje on w stanie bezczynności lub przewlekłości, ale także represyjnie – z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości – i prewencyjnie w celu wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 988/20). Wymierzenie grzywny pełni zatem funkcję represyjno-prewencyjną, to jest ma dyscyplinować organ w procedowaniu. Natomiast suma pieniężna, przyznawana na rzecz strony skarżącej – ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. Jedyną przesłanką warunkującą przyznanie jej od organu na rzecz strony skarżącej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Uznanie sądowe cechuje natomiast brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18, z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19, z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19, z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20, z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20 – dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako okoliczność przemawiającą za nieprzyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymienia się również brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zasadność zasądzenia określonej sumy pieniężnej, z uwagi na brak charakteru odszkodowawczego, zależy bowiem od rodzaju naruszenia prawa przez organ, czasu trwania przewlekłości (bezczynności) i znajduje zastosowanie w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1325/20, z 30 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1558/20, z 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2449/20, dostępne w CBOSA). Nie może przy tym umykać z pola widzenia wskazana już wcześniej okoliczność, że organ działał w oparciu o przepisy ustawy specjalnej, pozostając tym samym w przekonaniu, że terminy załatwienia spraw cudzoziemców w dalszym ciągu podlegają zawieszeniu. Zachowanie organu nie nosi zatem znamion celowego unikania załatwienia sprawy, w związku z czym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zważywszy na te okoliczności, Sąd uznał, że nie było potrzeby stosowania w niniejszej sprawie środka o charakterze kompensacyjno-represyjnym w postaci wnioskowanej dolegliwości polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej i z tych samych względów Sąd nie dostrzegł podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Strona skarżąca nie uzasadniła dostatecznie swojego żądania, w szczególności w zakresie wysokości dochodzonej kwoty. Nie podano konkretnych okoliczności wymagających zrekompensowania ani nie wykazano wymiernych strat, które byłyby wynikiem zachowania się organu. Nadto w ocenie Sądu także niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie opieszałości organu nie przemawiał za zasadnością zastosowania wnioskowanych środków. Sąd uznaje, że sam fakt uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie wystarczająco dyscyplinującym dla organu środkiem. W związku z czym, skarga w tym zakresie została oddalona (pkt IV sentencji wyroku). Końcowo, odnosząc się do wniosku o nadanie wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności "na podstawie art. 152 p.p.s.a." wskazać należy, że Sąd nie mógł uwzględnić tego wniosku, bowiem w procedurze sądowoadministracyjnej, zgodnie z aktualnym stanem prawnym, zakreślonym ramami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca nie przewiduje takiej instytucji. Wyjaśnić należy, że przywołany w skardze przepis art. 152 p.p.s.a stanowi w § 1, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przywołany przepis dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony został konkretny akt administracyjny (np. postanowienie lub decyzja) lub czynność a nie brak działania organu w postaci bezczynności lub przewlekłości organu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).