II SAB/Wr 61/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński – spr. po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2020 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie przechodzenia fetoru pochodzącego z lokalu gastronomicznego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu w przedmiocie pisma skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 100,00 (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z. K. pismem z [...].09.2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie dotyczącej przechodzenia fetoru pochodzącego z lokalu gastronomicznego zlokalizowanego przy ul. [...][...] w [...]. Zdaniem skarżącej, sprawa fetoru, który przechodzi do jej mieszkania przez przewód kominowy, nie została przez organ w jakikolwiek sposób załatwiona. Organ ten nie podjął żądnych czynności mających na celu zniwelowanie negatywnych skutków zanieczyszczenia jej mieszkania. Skarżąca w tej sprawie nie otrzymała żadnego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej odrzucenie. Organ wyjaśnił, że w sprawie objętej skargą było prowadzone dochodzenie wyjaśniające. W świetle zebranych dowodów stwierdzono zgodność wybudowanych przewodów wentylacyjnych z projektem budowlanym a właściciel lokalu przy ul. [...][...] uzyskał pozytywną decyzje PPIS na prowadzenie w tymże lokalu działalności gastronomicznej. W wyniku prowadzonego dochodzenia nie stwierdzono naruszenia prawa ani też przepisów techniczno-budowlanych jak i naruszenia prawa miejscowego. Organ nadzoru wskazał również, że doprowadził do podjęcia uchwały właścicieli lokali w nieruchomości przy ul. [...][...][...] w [...] w drodze indywidualnego zbierania głosów rozpoczętego w dniu [...].05.2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie dodatkowej wentylacji z lokalu gastronomicznego na zewnątrz budynku, co zlikwiduje przyczynę przenikania zapachów do lokalu mieszkalnego. Dlatego w niniejszej sprawie wobec jej załatwienia nie zostało wszczęte postępowanie. Następnie skarżąca pismem z [...].01.2020 r. wniosła o stwierdzenie dopuszczenia się przez PINB w [...] bezczynności będącej przyczyną wniesienia skargi oraz o wymierzenie organowi grzywny. Wskazała, że organ nadzoru budowlanego był wielokrotnie powiadamiany o stanie faktycznym dotyczącym nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Skarżąca w tym zakresie zwracała się do tego organu osobiście jak też za pośrednictwem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, który to organ wysłał do nadzoru budowlanego pismo z [...].11.2018 r. informujące o nieprawidłowościach w budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym przy ul. [...][...][...]. W tym piśmie zostało wskazane, że to na organie nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ciąży obowiązek nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa przy utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Zdaniem skarżącej, organ z nieuzasadnionych powodów uwzględnił odwołanie właścicielki lokalu gastronomicznego, której lokal oraz związana z nim działalność w połączeniu z nieprawidłowym układem kominowym powoduje przenikanie fetoru do jej mieszkania. Wskazała, że nie otrzymała żadnej odpowiedzi na żądanie załatwienia sprawy złożone do organu w dniu [...].08.2019 r. Ponadto organ ten wielokrotnie odmawiał wszczęcia postępowania administracyjnego. Uczynił tak również w sprawie jej żądania złożonego w dniu [...].10.2019 r. w sprawie ustalenia przyczyn braku wybudowania komina wentylacyjnego przez właścicielkę lokalu gastronomicznego. W odpowiedzi na wnioski zawarte w piśmie z [...].01.2020 r. organ wniósł o ich oddalenie. Organ powtórzył dotychczasowe stanowisko na temat prowadzenia w sprawie jedynie dochodzenia wyjaśniającego, w ramach którego nie znaleziono przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednakże rozumiejąc uciążliwość dla skarżącej organ doprowadził do podjęcia uchwały właścicieli lokali budynku przy ul. [...][...] w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie dodatkowej wentylacji mechanicznej w budynku. Na powyższym organ zakończył sprawę. Nadmieniono również, że cały budynek wielorodzinny jest od dawna zasiedlony i tylko skarżąca zgłaszała problem z przenikaniem woni z lokalu gastronomicznego. Skarżąca nie przedłożyła jednak jakiegokolwiek opracowania w postaci opinii technicznej czy też ekspertyzy technicznej wskazującej na nieprawidłowości. W powyższej sprawie organ działał w celu poprawy użytkowania lokali a nie stwierdzonych nieprawidłowości. O wszystkich wyżej wspomnianych faktach skarżąca została poinformowana. W stanie obecnym sprawa pomiędzy skarżącą a właścicielem lokalu gastronomicznego mam charakter sporu cywilny i nie leży w kompetencji organu jakim jest PINB w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że niezasadny jest wniosek organu o odrzucenie skargi. Twierdzenie organu o załatwieniu sprawy i z tego powodu braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie świadczy o niedopuszczalności samej skargi. Niedopuszczalności skargi, skutkująca jej odrzuceniem oznacza bowiem niemożliwość przyjęcia skargi przez sąd do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Taka sytuacja z pewnością w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Z akt sprawy wynika, że wniesienie skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] poprzedziło złożenie przez skarżącą w dniu [...].08.2019 r. ponaglenia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tym samym został spełniony wymóg skuteczności złożenia skargi na bezczynność organu. Wskazać także należy, że jakkolwiek skarżąca zakwestionowała bezczynność organu nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej przechodzenia fetoru do jej mieszkania, wskazując że bezczynność tą wiąże z brakiem należytej reakcji na interwencje kierowane przez nią osobiście, jak też za pośrednictwem Powiatowej Stacji Epidemiologiczno-Sanitarnej, chodzi o pismo tego organu z [...].11.2018 r. skierowane na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], to formalnie żądnie wszczęcia postępowania w sprawie skarżąca złożyła do organu nadzoru budowalnego dopiero w dniu [...].08.2019 r. Wówczas to wezwała do niezwłocznego podjęcia czynności mających na celu zahamowanie procederu przechodzenia fetoru przez przewód kominowy z lokalu gastronomicznego zlokalizowanego przy ul. [...][...] do należącego do niej lokalu przy ul. [...][...]. Pomimo tego, że Sąd nie ma podstaw aby wykluczyć twierdzenia skarżącej o tym, że kierowała ona już wcześniej kilkukrotne ustne prośby do organu o podjęcie czynności w sprawie (w przekazanych aktach brak jest w tym zakresie sporządzonych notatek urzędowych), tym niemniej dopiero pismo [...].07.2019 r., które skarżącą złożyła do organu w dniu [...].08.2019 r. powinno stanowić formalną podstawę aby żądać od organu załatwienia zawartego w nim żądania w formie wymaganej przepisami prawa. Zatem Sąd kontrolował wyłącznie podejmowane w sprawie czynności organu dopiero po tej dacie. Chodzi przy tym o bezczynność organu rozumianą jako sytuację, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., czy też nie. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Podnieść także należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z [...].07.2019 r., w którym zwróciła się o niezwłoczne podjęcie przez organ czynności mających zahamować proceder przechodzenia fetoru do jej mieszkania przez przewody kominowe. Bezsporne jest, że organ - wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – nie rozpoznał tego wniosku. Z akt sprawy oraz z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że organ podejmowała czynności wyjaśniające, ale jeszcze przed złożeniem pisma z [...].07.2019 r. Ponad wszelką wątpliwość potwierdziły one twierdzenia skarżącej o przechodzeniu fetoru do jej mieszkania z lokalu gastronomicznego przy ul. [...][...] w [...] (zob. notatkę służbowa pracownika nadzoru budowlanego z [...].03.2019 r., protokół z [...].12.2018 r. z okresowej kontroli przewodów spalinowych-wentylacyjnych, adnotacje służbowe pracownika PPIS z [...].11.2018 r. i [...].10.2018 r.). Rozwiązaniem tego problemu miało być wyprowadzenie przewodów wentylacyjnych na zewnątrz budynku. W tym celu zostało zainicjowane postępowanie przed wspólnotą mieszkaniową w sprawie wyrażenia zgody na taką inwestycje. Pochwalając w pełni działania organu nadzoru budowlanego zmierzające do polubownego załatwienia powstałego sporu, bez potrzeby skorzystania z władztwa administracyjnego w postaci aktu administracyjnego, tym niemniej w realiach tej konkretnej sprawy, w sytuacji przeciągania się procedury wyrażenia stosownej zgody przez wspólnotę mieszkaniową, obowiązkiem organu było jednak rozważyć konieczności podjęcia przewidzianych prawem działań. Wobec bowiem braku dobrowolnej realizacji zewnętrznych przewodów wentylacyjnych, niezależnie od przyjęto przez organ pierwotnie trybu doprowadzenia do usunięcia wskazywanych przez skarżącą nieprawidłowości, to już w momencie wpłynięcia sformalizowanego żądania w tym zakresie, organ nadzoru budowlanego winien wszcząć postępowanie i załatwić sprawę poprzez wydanie określonego rozstrzygnięcia. O ile bowiem organ ustalił, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym – to może on skorzystać z uprawnienia określonego w art. 66 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy Prawo budowlane i nakazać, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Niezależnie zatem od ostatecznie przyjętego trybu załatwienia wniosku skarżącej nie ulega wątpliwości, że organ nie tylko nie wydał decyzji załatwiającej wniosek strony (merytorycznej, czy też umarzającej postępowanie) w określonym przepisami terminie, ale także formalnie nie doprowadził do wszczęcia postępowania. Samo bowiem podejmowanie czynności, które nie prowadziły do wydania określonego prawem rozstrzygnięcia nie świadczy o tym, że organ nie pozostaje w bezczynności. W tym stanie rzeczy skargę uznać należało za w pełni uzasadnioną, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi terminu 30 dni do załatwienia wniosku skarżącej dotyczącego przechodzenia fetoru do jej mieszkania, który zaczyna biec od daty doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak NSA w wyroku z 21.06.2012r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w niniejszym stanie faktycznym. Do takiej oceny upoważnia fakt, że organ przeprowadził określone czynności w sprawie i co warte jest podkreślenia - ze względu na wciąż znikome w tego rodzaju sprawach podejście organów administracji publicznej - podjął działania zmierzające najpierw do polubownego rozwiązania zaistniałego problemu. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, czego w kontrolowanej sprawie sąd się nie dopatrzył. Ponadto nic nie wskazuje, aby w przedmiotowej sprawie okres bezczynności organu był podyktowany celowym działaniem, uporczywym zaniechaniem ani lekceważeniem prawa przez organ. Zatem nie sposób uznać, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Mając na uwadze cel, któremu służy przyznane Sądowi uprawnienie do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a postanowiono o oddaleniu wniosku w tym zakresie. Ponadto należy zauważyć, że powyższy środek ma charakter fakultatywny, a wobec wcześniejszej postawy organu, zastosowanie wobec niego dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione, co nie oznacza, że w wobec dalszego braku podejmowania skutecznych działań w sprawie, w przypadku złożenia kolejnej skargi w sprawie, Sąd z tej możliwości nie skorzysta. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis w kwocie 100 zł (pkt IV wyroku).