II SAB/Wr 58/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5 000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargą z [...] X 2020 r. T. Z. (dalej jako "skarżący") zarzucił Wojewodzie D. (dalej jako "organ") bezczynność w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonych w miejscowości J., powiat L., województwo l. Skarżący podkreślił, że postępowanie prowadzone jest od 12 lat, a jego wniosek nie został do chwili wniesienia skargi rozpatrzony. Skarżący opisał przy okazji okoliczności dotyczące sprawy rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i przedstawi swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie zaznaczając, że skarżący nie poprzedził skargi zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem procesowym z dnia [...] II 2021 r., odpowiadając na wezwanie sądowe, organ oświadczył, że decyzją z dnia [...] II 2021 r. rozpatrzył wniosek skarżącego, załączając przy tym kopię decyzji (akta sądowe, k. 27). Jak wynika z akt administracyjnych, skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych: W dniu [...] XII 2008 r. skarżący złożył do organu wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jego ojca A. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z [...] XI 2009 r. organ poinformował skarżącego o zarejestrowaniu wniosku oraz bardzo dużej ilości spraw tego rodzaju, które będą rozpatrywane według kolejności wpływu. Postanowieniem z dnia [...] X 2010 r. organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] X 2011 r., wyjaśniając skarżącemu warunki prawne uzyskania pozytywnej decyzji w sprawie. Pismem z [...] V 2012 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia, w terminie 6 miesięcy, określonych dokumentów potwierdzających istnienie prawa do rekompensaty. W dniu [...] VIII 2012 r. skarżący odpowiedział na wezwanie. Pismem z [...] VIII 2014 r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania i możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy w terminie 7 dni. W dniu [...] VI 2015 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania, celem umożliwienia mu przedłożenia wymaganej dokumentacji. Postanowieniem z [...] VI 2015 r. organ zawiesił postępowanie na wniosek skarżącego. W dniu [...] VIII 2015 r. skarżący przedłożył oświadczenia świadków: A. A. i A. S. Postanowieniem z [...] IX 2015 r. organ podjął zawieszone postępowanie. Pismami z [...] IX 2015 r. organ wystąpił do Archiwum Akt Nowych w W. i do Archiwum Państwowego we W. o przesłanie posiadanej dokumentacji potwierdzającej pozostawienie nieruchomości poza granicami RP. Odpowiedzi wskazujące na brak dokumentacji wpłynęły do organu w dniach [...] i [...] X 2015 r. Pismem z [...] X 2015 r. organ wystąpił do Konsulatu Generalnego RP we L. o pomoc w odnalezieniu dokumentów potwierdzających pozostawienie nieruchomości poza granicami RP. Ostateczna odpowiedź wpłynęła do organu w dniu [...] XII 2015 r. Pismami z [...] IV 2016 r. organ zwrócił się do Urzędu Gminy D. i do Urzędu Gminy O. o przesłuchanie w ramach prawa pomocy świadków: A. A. i A. S. Protokoły zeznań wskazanych świadków przesłane zostały do organu w dniach [...] i [...] IV 2016 r. Pismem z [...] V 2016 r. organ wystąpił do Starostwa Powiatowego we W. oraz do Urzędu Gminy D. o informacje w przedmiocie ewentualnego nabycia przez uprawnionych z publicznego zasobu nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego z zaliczeniem na poczet ceny wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia [...] V 2016 r. organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] XI 2016 r. Pismem z [...] VII 2016 r. organ wystąpił do Archiwum Państwowego w R. o przesłanie orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego nr [...] z [...] VII 1945 r. wydanego na A. Z. Pismo to zostało następnie przekazane do Archiwum Państwowego w P., które pismem z [...] VIII 2016 r. przesłało organowi kopię orzeczenia odszkodowawczego nr [...] wraz z dodatkowymi dokumentami zawierającymi informacje o rodzaju i powierzchni pozostawionego mienia oraz datę przybycia A. Z. do Polski. W dniu [...] XII 2016 r. organ odebrał od F. Z. (brata skarżącego) oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty. W dniu [...] IV 2018 r. wpłynęła do organu skarga, w której skarżący kwestionował brak rozstrzygnięcia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] VI 2018 r. organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] XII 2018 r. Pismem z [...] VI 2018 r. organ wystąpił do Starostwa Powiatowego we W. o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących oznaczenia nieruchomości. Odpowiedź wpłynęła do organu w dniu [...] VII 2018 r. Pismem z [...] VII 2019 r. organ wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego w O. o nadesłanie aktu zgonu F. Z. Odpowiedź wpłynęła do organu w dniu [...] VIII 2019 r. Pismem z [...] VII 2019 r., które wpłynęło do organu dnia [...] VII 2019 r., skarżący zakwestionował niezałatwienie sprawy w terminie i zażądał rozpatrzenia sprawy w terminie 30 dni. W dniu [...] VIII 2019 r. organ odebrał od A. M. (córki F. Z.) oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty. Postanowieniem z dnia [...] VIII 2019 r. organ dokonał pozytywnej oceny wniosku i wezwał skarżącego do wskazania formy rekompensaty i przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionego za granicą mienia w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia postanowienia (tj. do [...] XI 2019 r.). W okresie od I do IX 2020 r. organ korespondował ze skarżącym w kwestii ustalenia charakteru jego pism z [...] X i [...] XII 2019 r. wyrażających niezadowolenie, a także udzielił informacji o stanie sprawy Federacji Konsumentów Oddział we W. Pismem z [...] X 2020 r. organ wyznaczył skarżącemu termin do przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia [...] X 2020 r. Pismem z [...] XI 2020 r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania i możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy w terminie 7 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało odnieść do wniosku organu o odrzucenie skargi. Organ powołał się bowiem na fakt niespełnienia przez skarżącego warunku z art. 53 § 2b ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej "ppsa", a więc niepoprzedzenia skargi ponagleniem. Argument ten nie jest jednak zasadny. Nie ulega wątpliwości, że w świetle powołanego przepisu warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie wystąpienie do organu z odpowiednim środkiem zaskarżenia, którym obecnie jest ponaglenie, zaś poprzednio (według stanu prawnego sprzed 1 VI 2017 r.) było zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Jak jednak wynika z akt administracyjnych skarżący takie środki do organu składał, na co wskazują jednoznacznie jego pisma z [...] IV 2018 r oraz z [...] VII 2019 r. Istotą tych pism było przecież wyrażenie niezadowolenia z opieszałości organu. To zaś, że organ nie nadał tym czynnościom właściwego trybu, nie może rodzić skutków negatywnych dla skarżącego, w postaci uznania na obecnym etapie skargi na bezczynność za niedopuszczalną. Sąd zwraca uwagę, że w świetle art. 53 ust. 2b ppsa, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po "wniesieniu" ponaglenia do właściwego organu. Warunek dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość jest więc spełniony już w przypadku "wniesienia" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 IX 2018 r., II OSK 1659/18, publ. CBOSA). Strona, która wniosła ponaglenie może więc wnieść skargę i nie musi oczekiwać na uprzednie rozpatrzenie ponaglenia. W okolicznościach sprawy brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi na bezczynność. Dokonując merytorycznej oceny skargi trzeba zaznaczyć, że ogólne procesowe obowiązki organu administracji wyznacza zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 kpa. Należy przy tym pamiętać, że w okolicznościach sprawy z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie rekompensaty ([...] XII 2008 r.) czynności podejmowane przez organ należy ocenić w świetle przepisów kpa w brzmieniu sprzed dnia 1 VI 2017 r., a to z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 IV 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wynika z niego, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 VI 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa, w wersji poprzednio obowiązującej, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu jest to, że w ustawowym terminie organ administracji publicznej nie wydał stosownego aktu kończącego postępowanie przy braku okoliczności usprawiedliwiających niedotrzymanie terminów załatwiania spraw ustanowionych w art. 35 kpa lub terminu ustalonego w myśl art. 36 kpa bądź też dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia na skutek uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w trybie art. 37 ust. 2 kpa (zob. wyrok NSA z 20 V 2015 r., I OSK 9/15, publ. CBOSA). Należy pamiętać, że zasadniczo organ pierwszej instancji powinien załatwić sprawę niezwłocznie, przy czym w przypadku sprawy skomplikowanej nie powinien to być okres dłuższy niż dwa miesiące (art. 35 § 1-3 kpa). Naturalnie do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). W niniejszej sprawie od złożenia przez skarżącego wniosku ([...] XII 2008 r.) do momentu wniesienia skargi ([...] X 2020 r.) minęło prawie 12 lat. Podkreślić należy, że był to wyłącznie okres prowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego (brak postępowań instancyjnych czy sądowoadministracyjnych). Należy zauważyć, że od chwili złożenia wniosku przez ponad 3 lata organ nie uczynił właściwie nic celem rozpatrzenia sprawy, ograniczając swoje czynności procesowe do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (do [...] X 2011 r.), który nie został zresztą zachowany. Także kolejne z wyznaczanych przez organ nowych terminów załatwienia sprawy nie zostały zachowane. Pierwsze czynności wyjaśniające miały miejsce dopiero w V 2012 r. W ocenie Sądu brak było obiektywnych i zarazem procesowych podstaw uzasadniających takie postępowanie. W takich okolicznościach uznać należało, że wystąpiła w sprawie "bezczynność" w opisanym wyżej znaczeniu. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając na względzie przedmiot skargi oraz stan faktyczny sprawy zaistniały podstawy do zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia stanu bezczynności. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że zakończenie postępowania administracyjnego, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie jaskrawe, wyraźne, oczywiste, niewątpliwe, bezsporne (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom 3, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, s. 893). Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności wykazują cechy naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ pozostawał w wieloletniej bezczynności. Nawet bowiem, jeśli odliczyć okresy zwłoki ze strony organu, które miały charakter od niego niezależny (tj. okres oczekiwania organu na odpowiedzi udzielane przez inne organy i instytucje oraz skarżącego, okres zawieszenia postępowania) a nawet odliczając okresy wyznaczane przez organ na podstawie art. 36 § 1 kpa i tak wymiar bezczynności wynosić będzie ponad 8 lat. Żadne okoliczności nie usprawiedliwiają tak długiego okresu bezczynności. Nie można za okoliczność usprawiedliwiającą opieszałe prowadzenie postępowania uznać dużej ilości spraw do załatwienia, o której informował organ w piśmie z [...] XI 2009 r. Kwestie dotyczące organizacji pracy organu nie mają wpływu na ocenę postępowania z pozycji przesłanki rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się zaś do charakteru konkretnej sprawy, to Sąd ma świadomość, że sprawy rekompensat za mienie pozostawione za granicą mogą mieć charakter skomplikowany i wymagać żmudnych ustaleń faktycznych. Nawet jednak skomplikowana sprawa nie może być rozpatrywana na poziomie jednej instancji przez tak długi okres czasu. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W związku z rażącym charakterem bezczynności Sąd przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 ppsa. W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu w przedmiocie przyznania i wysokości sumy pieniężnej należy uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zarówno te leżące po stronie skarżącego jak i dotyczące organu. Skarżący niewątpliwie miał prawo oczekiwać wydania decyzji bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś bezczynność organu mogła wywołać u niego poczucie krzywdy. Należy jednak również uwzględnić szczególne okoliczności prawne i faktyczne, w jakich działał organ. Jest faktem powszechnie znanym znaczna ilość spraw tego rodzaju, zaś zwłoka w ich załatwiania stanowi problem ogólnokrajowy i dotyczy wszystkich wojewodów. Według stanu na 30 VI 2013 r. pozostawało do rozpatrzenia przez wszystkich wojewodów około 53 000 wniosków (zob. odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa na interpelację poselską nr 22778/13). Wojewoda dolnośląski zaś według stanu na dzień 10 V 2010 r. miał nierozpatrzonych 12 872 spraw (zob. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z 20 I 2011 r., sygn. RPO 585661-IV/08/RG). Warto przy tym zaznaczyć, że z dniem 31 XII 2008 r. upływał ostatecznie ustawowy termin składania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty, co naturalnie rodziło dodatkowy skutek w postaci kumulacji znacznej ilości wniosków na krótko przed upływem ustawowego terminu. Także skarżący złożył wniosek właśnie w takim okresie (XII 2008 r.). Jakkolwiek okoliczności te – jak wyżej wyjaśniono – nie mogą mieć znaczenia dla oceny stanu bezczynności postępowania i jego charakteru, to jednak należy je uwzględnić przy określaniu wysokości sumy pieniężnej należnej skarżącemu. Nie można bowiem przyjąć, że bezczynność, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie wynikała wyłącznie z przyczyn o charakterze subiektywnym. Organ zresztą z własnej inicjatywy utrzymywał ze skarżącym kontakt informując go już na wstępie o szczególnej sytuacji w tego rodzaju sprawach i konieczności długiego oczekiwania na decyzję, a następnie wskazując nowe terminy załatwienia sprawy. W ocenie Sądu przyznana suma w kwocie 5 000 zł jest adekwatna do stopnia bezczynności, jakiej dopuścił się organ, a więc do jej długości jak i jej przyczyn (subiektywnych i obiektywnych). Uwzględnia ona także interes skarżącego. Pozwala ona bowiem zadośćuczynić poczuciu krzywdy wywołanym nadmiernie długim oczekiwaniem na uzyskanie decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz poniesione przez skarżącego i wynikające z akt sprawy celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 § 1 pkt 4 ppsa.