II SAB/Wr 57/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. Ż. na bezczynność i przewlekłość Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o usunięcie wadliwego wpisu rowu melioracyjnego do ewidencji melioracyjnej I. stwierdza, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 30 maja 2025 r., skierowanym do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, R. Ż. (dalej: skarżący) zwrócił się o udostępnienie materiałów potwierdzających legalność "rzekomego" urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego na dz. [...], stanowiącej jego własność. Wniósł o przedstawienie podstawy wprowadzenia tej nieruchomości do ewidencji urządzeń melioracji wodnych, a jeżeli takiego potwierdzenia nie ma to skarżący wniósł o usunięcie wpisu wskazanego rowu melioracyjnego z ewidencji, jako wpisanego w sposób oczywiście bezzasadny. Pismo to zostało wywiedzione w związku z zawiadomieniem z dnia 22 kwietnia 2025 r. skarżącego przez Starostę Z. o przekazaniu wg właściwości do Wód Polskich jego wniosku z dnia 17 marca 2025 r. w części dotyczącej wykreślenia z ewidencji urządzeń i budowli rowu melioracyjnego, położonego na obszarze działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...], [...] i [...], obręb B. Pismem z dnia 6 stycznia 2026 r. R. Ż., po uprzednim wywiedzeniu ponaglenia, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (dalej: Dyrektora RZGW) zarzucając, iż jego wniosek z dnia 30 maja 2025 r. nie został rozpatrzony i zachodzi rażąca przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wniosek o usunięcie wadliwego wpisu w ewidencji melioracyjnej został zakończony pismami: z dnia 4 września 2025 r. znak [...], z dnia 17 lipca 2025 r. znak: [...] oraz z dnia 1 sierpnia 2025 r. znak: [...]. Dalej wskazano, że w ocenie zarówno Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. jak i Dyrektora RZGW przebieg rowu [...] oraz [...](1) uznaje się za legalny, co potwierdzone zostało decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. z dnia 16 lutego 2024 r. oraz zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją Dyrektora RZGW z dnia 29 października 2025 r. nakazującą przywrócenie funkcji urządzeń wodnych przepustu i rowu [...] na podstawie przepisów art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. Gdyby organy uznały przebieg i istnienie rowu [...] za nielegalny zastosowałyby właściwe przepisy art. 190 Prawa wodnego. Kwestia oceny podjętych działań przez organy Wód Polskich oraz legalności rowu [...] jest zaś aktualnie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, przed którym zawisła sprawa o sygn. akt II SA/Wr 910/25. Dopiero wyrok utrzymujący lub uchylający zaskarżone decyzje umożliwi podjęcie nowych działań administracyjnych w odniesieniu do legalności i ewidencjonowania rowów [...] oraz [...](1). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Pojęcie bezczynności i przewlekłosci nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika odpowiednio z brzmienia z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z kolei z przewlekłością mamy zaś do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przy ocenie przewlekłości postępowania ocenie podlega więc zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić zatem należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W myśl zaś art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Natomiast przewlekłość postępowania trzeba traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16). W ocenie Sądu w realiach rozstrzyganej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością i przewlekłością postępowania w rozpoznaniu skierowanego do organu wniosku z dnia 30 maja 2025 r. będącego wnioskiem o usunięcie wadliwego wpisu rowu do ewidencji melioracji. Przede wszystkim należy zauważyć, że z przedłożonych akt sprawy nie wynika aby na ten wniosek odpowiedział w jakikolwiek sposób skarżony organ. W udzielonej odpowiedzi na skargę odwołuje się on zaś do pism z dnia 4 września 2025 r. znak [...], z dnia 17 lipca 2025 r. znak: [...] oraz z dnia 1 sierpnia 2025 r. znak: [...], przy czym tylko pierwsze z nich jest pismem Dyrektora RZGW i stanowi zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powszechnej. Z kolei dwa pozostałe pisma, tj. z dnia 17 lipca i 1 sierpnia 2025 r. zostały sporządzone i podpisane przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Z nadesłanych akt nie wynika zaś aby skarżący, który swój wniosek z dnia 30 maja 2025 r. skierował do "Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu" został zawiadomiony o jego przekazaniu do organu właściwego. Ponadto, należy zauważyć, że w piśmie z dnia 17 lipca 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Z. odnosząc się do wniosku skarżącego z marca 2025 r. poinformował jedynie ogólnikowo o zasadach prowadzenia ewidencji melioracji wodnych oraz przesłankach do dokonania zmniejszenia stanu ewidencji melioracji. W żaden sposób w jego treści organ nie odniósł się do wniosku skarżącego i wskazanych w jego treści okoliczności faktycznych. Z kolei w piśmie z dnia 1 sierpnia 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Z. wskazał, iż na przekazanej Wodom Polskim ewidencji melioracji w postaci map papierowych, znajduje się rów [...] również na dz. [...], która jest własnością skarżącego. Rów ten znajduje się także w załączonym do map wykazie urządzeń melioracyjnych, co stanowią podstawę do stwierdzenia, iż rów ten istniał co najmniej od 1998 r. Dalej organ, odwołując się do określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Rozwoju Wsi z dnia 5 czerwca 2020 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów i ustalania obszaru, na który urządzenia melioracji wodnych wywierają korzystny wpływ (Dz.U. 2020, poz. 1165), przesłanek do zmniejszenia stanu ewidencji melioracji wodnych, które są podstawą do dokonania zmiany, uznał, że nie ma podstaw do wykreślenia przedmiotowego rowu z prowadzonej ewidencji melioracji, ponieważ nie zachodzą określone tam przesłanki. W ocenie Sądu wniosek skarżącego zainicjował postępowanie w sprawie zmiany ewidencji poprzez usunięcie wadliwego wpisu dot. urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego na dz. [...], stanowiącej jego własność. Wymagał on więc nadania biegu i zakończenia postępowania w przewidzianej prawem formie, od której następnie przysługiwałby stosowny środek zaskarżenia. Tymczasem w realiach badanej sprawy Dyrektor RZGW, do którego ten wniosek wpłynął nie podjął żadnych działań w sprawie, co niewątpliwie wskazuje na jego bezczynność i przewlekłość w załatwieniu sprawy, pod pojęciem którym należy rozumieć nie tylko wydanie aktu władczego kończącego postępowanie, ale również podjęcie działania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Szczecinie z 18 maja 2022 r., II SAB/Sz 25/22, LEX nr 3351245). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności zatem również wtedy, gdy stwierdzając swoją niewłaściwość w sprawie, bądź kwestionując swoją właściwość nie podejmuje działań stosownie do unormowań wskazanych w przepisach art. 65 i 66 k.p.a. (wyrok NSA z 18 czerwca 2024 r., III OSK 1871/22, LEX nr 3737150). Tymczasem z nadesłanych akt wynika, iż Dyrektor RZGW zaniechał rozpoznania wniosku w terminie, przekraczając określone w tym zakresie normy z art. 35 § k.p.a. Nadto, niezależnie od powyższego trzeba również zauważyć, że przedmiotem wniosku jest żądanie zmiany w ewidencji urządzeń melioracji wodnych i rzeczą właściwego organu jest jego załatwienie przez wydanie decyzji lub winny sposób przewidziany prawem. Nie może zostać załatwiony pismem informacyjnym o treści jak w piśmie z dnia 1 sierpnia 2025 r., wystosowanym do skarżącego po upływie 2 miesięcy od wpływu wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ zaniechał rozpoznania wniosku w terminie, przekraczając określone w tym zakresie terminy z art. 35 k.p.a. i nie podejmując niezwłocznych działań ukierunkowanych na załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. Co istotne - w realiach niniejszej sprawy stwierdzona bezczynność i przewlekłość wynikała przy tym wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., uznał, że Dyrektor RZGW dopuścił się bezczynności i przewlekłości w niniejszej sprawie, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Jednocześnie, w ocenie Sądu, bezczynność i przewlekłość organu nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa przez co należy rozumieć stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy, wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, dostępne w CBOSA). W realiach badanej sprawy ze wskazanym kilkunastokrotnym przekroczeniem terminu nie mamy do czynienia, stąd Sąd uznał, iż nie można organowi przypisać kwalifikowanej bezczynności i przewlekłości. Rozstrzygnięcie zaś zawarte w pkt. III znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który obliguje Sąd przy uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.