II SAB/Wr 43/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. Z. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych I. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych).

Skargą z [...].07.2019 r. (data wpływu) P. Z. (dalej jako "skarżący") zakwestionował przewlekłość Wójta Gminy [...] (dalej także jako "organ") w sprawie prowadzonych postępowań administracyjnych i nieudzielenia odpowiedzi na pisma kierowane do Gminy [...]. W załączeniu skarżący przedłożył dwa pisma kierowane do Gminy [...] oraz do wiadomości SKO w [...] z [...].05.2019r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o odrzucenie skargi i wyjaśnił, że nie doszło do żadnej przewlekłości postępowania. Wskazał, że w tej sprawie nie została wydana ostateczna decyzja. Natomiast strony postępowania zawarły ugodę, w której zobowiązały się do określonych działań. Treść ugody nakłada obowiązki na Gminę [...] oraz na M. G. Organ przyznał, że ugoda nie została zatwierdzona decyzją administracyjną, ponieważ żadna ze stron nie złożyła wniosku o jej zatwierdzenie. Pomimo tego ugoda jest realizowana ( termin zakończenia prac wynikających z tej umowy upływa [...].07.2019 r.). Ponadto autor odpowiedzi na skargę zauważył, że to między innymi za przyczyną P. Z., który na każdym etapie postępowania składał różnego rodzaju wnioski i odwołania, postępowanie nie mogło zakończyć się wcześniej. Pismem z [...].08.2019 r., będącym odpowiedzią na wezwanie Sądu, skarżący oświadczył, że przewlekłość Wójta Gminy [...] dotyczy postępowań w sprawach: 1) odmowy nakazania właścicielom działek nr [...] i [...] przywrócenia na tych działkach stanu poprzedniego stosunków wodnych wobec nie stwierdzenia, że doszło do działań ze szkodą dla gruntów sąsiednich, pomimo tego, że decyzja Wójta w tej sprawie została uchylona przez SKO w [...] decyzją z [...].03.2018 r. i w następstwie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organ I instancji nie podjął żądnych działań w sprawie i nie wydał decyzji administracyjnej; 2) zobowiązania M. G. do zaprzestania przepompowywania wody z kosza zasypowego zlokalizowanego na działce nr [...] w kierunku działek nr [...] w terminie do [...].04.2018 r., pomimo tego, że decyzja Wójta w tej sprawie została uchylona przez SKO w [...] i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, to organ ten nie podjął żadnych działań administracyjnych i nie wydał decyzji; 3) zatwierdzenia ugody zawartej w dniu [...].12.2018 r. w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...]. W piśmie procesowym z [...].11.2019 r. Wójt Gminy oświadczył, że nadal prowadzi postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych na działkach nr [...] oraz [...]. Wskazał, że została w tej sprawie zawarta ugoda. W dniu [...].07.2019 r. M. G. oświadczył, że oczekuje na uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym zobowiązanie, jakie złożył w ugodzie, wykona po uzyskaniu tego pozwolenia. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżony organ prowadzi przewlekle postępowanie administracyjne w sprawie. Na rozprawie w dniu 18.08.2020 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze i wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych. Oświadczył również, że kwestię nałożenia grzywny na organ pozostawia do uznania Sądu. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz oświadczył, że Wójt Gminy wydał polecenie o skierowaniu do M. G. wezwania do przedłożenia pozwolenia wodno-prawnego wraz z zakreśleniem mu terminu dla zrealizowania tego obowiązku. W przypadku jego nie wykonania zostanie wydana stosowna decyzja. Z akt administracyjnych wynika, że skargę z [...].07.2019 r. wniesiono w następujących okolicznościach: W dniu [...].06.2017 r. J. Z. skierowała do Wójta Gminy [...] wniosek o przeprowadzenie oględzin działki nr [...] w związku z jej zalewaniem przez wody opadowe i ścieki bytowe z terenu działki nr [...]. Zawiadomieniem z [...].06.2017 r. Wójt poinformował o wyznaczeniu na dzień [...].07.2017 r. terminu przeprowadzenia oględzin w/w działek. Pismem z [...].06.2017r. M. G. wniósł o wydanie decyzji nakazującej właścicielom działek nr [...] i [...] przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych na terenie działki nr [...]. W dniu [...].06.2017 r. uzupełnił powyższy wniosek. W dniu [...].07.2017 r. organ przeprowadził wnioskowane oględziny. Pismem z [...].07.2017 r. P. Z. wskakuje na okoliczności świadczące o zalewaniu działek nr [...] wodami opadowymi i ściekami bytowymi. W piśmie z [...].07.2017 r. organ wskazuje na możliwość zawarcia ugody w sprawie odprowadzania wód opadowych i w tym celu wyznaczył spotkanie na dzień [...].07.2017 r. Następnie zawiadomieniem z [...].07.2017 r. organ poinformował o wszczęciu na wniosek M. G. postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...]. Skarżący złożył w dniu [...].08.2017 r. zastrzeżenia co do sposobu prowadzanego postępowania. W tym zakresie wskazał na niewłaściwe oznaczenie kręgu stron postępowania. Zgłosił również uwagi na temat prowadzenia przez organ tylko jednego postępowania w zgłoszonych przez niego sprawach. Odpowiedzi organ udzielił w piśmie z [...].09.2017r. wyjaśniając w nim, że podczas wizji lokalnej nie stwierdzono wycieku nieczystości ciekłych. Z kolei pismem z [...].10.2017 r. organ poinformował o wszczęciu procedury przetargowej zmierzającej do wyboru ekspertyzy wodnoprawnej. W dniu [...].10.2017 r. organ poinformował o wyznaczeniu na dzień [...].11.2017 r. terminu przeprowadzenia wizji lokalnej, którą to czynność z uwagi na wnioski skarżącego o jej odroczenie, przeprowadzono ostatecznie w dniu [...].12.2017r. Wcześniej organ zawiadomieniem z [...].11.2017 r. poinformował strony postępowania o przewidywanym terminie zakończenia postępowania na dzień [...].12.2017 r. Następnie zawiadomieniem z [...].12.2017 r. organ poinformował o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o przygotowaniu projektu ugody. W piśmie z [...].12.2017 r. skarżący poinformował organ o prowadzeniu przez PINB postępowania w sprawie legalności zbiornika bezodpływowego i w związku z tym wystąpił o zawieszenie prowadzenia postępowania. Postanowieniem z [...].12.2017 r. organ odmówił zawieszenia postępowania ze względu na uznanie, że są to dwa odrębne postępowania i decyzja w sprawie gospodarki ściekowej nie ma istotnego wpływu na zmianę stosunków wodnych. Pismem z [...].12.2017 r. organ poinformował również, że w przypadku braku zawarcia ugody w sprawie, zgodnie z art. 36 k.p.a. wydanie decyzji w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych nastąpi do [...].01.2018 r. Pismem z tego samego dnia zastrzeżenia wobec sporządzonej ekspertyzy złożył skarżący. Ponadto pismem z [...].01.2018 r. skarżący wniósł zastrzeżenia dotyczące poszczególnych postanowień ugody. Decyzją z [...].01.2018 r. organ odmówił nakazania właścicielom działek nr [...] i [...] we wsi [...] w Gminie [...] przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych tych działek wobec stwierdzenia, że nie doszło do działań ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z kolei pismem z [...].01.2018 r. organ poinformował o przekazaniu uwag skarżącego autorowi ekspertyzy w celu ustosunkowania się do nich. Po zapoznaniu się ze stanowiskiem biegłego pismem z [...].01.2018 r. skarżący podtrzymuje zastrzeżenia wobec ekspertyzy oraz wnosi o wyłączenie biegłego. Pismem z [...].02.2018 r. skarżący ponownie odnosi się do kwestii prowadzenia przed PINB postępowania w sprawie zbiornika bezodpływowego. Postanowieniem z [...].03.2018 r. SKO w [...] orzeka o odmowie wyłączenia Wójta od udziału w sprawie. Wydaną w tym samym dniu decyzją, rozpoznając odwołanie M. G., organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta z [...].01.2018 r. W tym rozstrzygnięciu organ odwoławczy wskazuje m.in. na konieczność ustalenia przedmiotu postępowania, zbadania pod tym kątem wszystkich wniosków stron postępowania w tym odnoszących się do kwestii "przepompowywania nieznanej cieczy". Zawiadomieniem z [...].06.2018 r. organ informuje, że w związku z postępowaniem z wniosku M. G. w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych przeprowadzi w dniu [...].06.2018 r. rozprawę administracyjną. Po jej przeprowadzeniu skarżący pismem z [...].07.2018 r. złożył zastrzeżenia do otrzymanego protokołu z rozprawy i wnioskuje o ponowne jej przeprowadzenie. Pismem z [...].07.2018 r. organ informuje o przeprowadzeniu w dniu [...].08.2018 r. kolejnej wizji lokalnej. Z kolei w dniu [...].08.2018 r. informuje o terminie rozprawy administracyjnej ([...].09.2018 r.) z udziałem świadków wskazanych przez strony postępowania. Po przeprowadzeniu w dniu [...].08.2018 r. wizji lokalnej oraz rozprawy w dniu [...].09.2018 r. zastrzeżenia składa skarżący. Pismem z [...].11.2018 r. organ zawiadamia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i gotowości do wydania decyzji. Decyzją z [...].01.2019 r. organ zatwierdza ugodę z [...].12.2018 r. w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych na działkach nr [...],[...] i [...] w [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Następnie pismem z [...].02.2019 r. wniósł on zażalenie, kwestionując w nim działanie organu, który nie rozpatrzył uchylonych do ponownego rozpatrzenia decyzji. Wójt potraktował to pismo jako uzupełninie odwołania od decyzji z [...].01.2019 r. i przekazał je do organu odwoławczego. Następnie w kolejnym piśmie z [...].02.2019 r. zaadresowanym do Wójta oraz do wiadomości SKO w [...], wskazując, że jest to załącznik do zażalenia z [...].02.2019 r., skarżący zarzucił organowi przekroczenie wszelkich terminów z KPA. Wskazał także, że ugoda nie załatwia całości sprawy. Stwierdził wobec tego, że wszczęte przez organ dwa postępowania administracyjne powinny być zakończone stosownymi decyzjami zgodnie z zaleceniami SKO w [...]. Decyzją z [...].02.2019 r. SKO w [...] uchyliło decyzję Wójta z [...].01.2019 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji, wskazując na brak wniosku stron o zatwierdzenie ugody i wobec tego konieczność umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia ugody. Pismem z [...].04.2019 r. organ zwrócił się do M. G. o udzielenie informacji na jakim etapie realizacji znajduje się wykonanie odwodnienia należącej do niego nieruchomości. Z kolei pismem z [...].04.2019 r. Wójt informuje strony, że ugoda będzie realizowania i dopiero w sytuacji braku prawidłowego wykonania rozważy konieczność wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Pismem z [...].05.2019 r. zastrzeżenia do takiego sposobu załatwienia sprawy wniósł skarżący. Wskazał on m.in. na niezgodność z prawem twierdzenia organu na temat możliwości realizacji ugody, w sytuacji gdy doszło do uchylenia decyzji o jej zatwierdzeniu. Dlatego skarżący zwrócił się do organu o podanie terminu wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Kolejnym pismem z tego samego dnia skarżący, powołując się na art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. wezwał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe pisma pozostały bez odpowiedzi ze strony organu. Pismem z [...].06.2019 r. M. G. poinformował organ o trudnościach dotyczących wykonania prac na jego nieruchomości wynikających z ugody. Z kolei z notatki służbowej z [...].07.2019 r. wynika, że M. G. wystąpił o przedłużenie terminu realizacji ugody do [...].01.2019 r. przedkładając decyzję z [...].08.2019 r., którą Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu kolektora na wody opadowe i gruntowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi. Z przedłożonych akt administracyjnych w sposób jednoznaczny wynika, że skarżący poprzedził niniejszą skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych, ponagleniem. Za taki środek zaskarżenia potraktować należy pismo skarżącego z [...].02.2019 r., uzupełnione następnie pismem z [...].02.2019 r. W ich treści skarżący zrzucił organowi naruszenie terminów przewidzianych w k.p.a. na załatwienie sprawy oraz brak wykonania zaleceń wynikających z decyzji organu odwoławczego. Zawarte więc w tych pismach żądanie należy traktować jako ponaglenie wniesione do organu wyższej instancji - SKO w [...]. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi zauważyć trzeba, że "przewlekłość" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256) – dalej jako "k.p.a.". Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16.05.2018 r., II OSK 2768/17; z 24.25.2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15.11.2017 r., II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). W okolicznościach sprawy postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jakkolwiek pierwsze czynności procesowe w sprawie były prowadzone w sposób skoncentrowany (w tym celu organ przeprowadził m.in. oględziny spornych nieruchomości, zlecił sporządzenie ekspertyzy), to jednak organ dopuścił się opóźnień na etapie orzekania. Dotyczy to zwłaszcza procedowania organu po wydaniu przez SKO w [...] decyzji z [...].03.2018 r. Analiza akt administracyjnych wskazuje bowiem, że organ dysponował już pełnym materiałem dowodowym, jednak kolejną decyzję w sprawie wydał dopiero [...].01.2019 r. Co istotniejsze w sprawie, po uchyleniu tej decyzji przez SKO w [...] decyzją z [...].02.2019 r. organ praktycznie zaniechał już podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych w sprawie, przyjmując za właściwe oczekiwanie na wykonanie przez M. G. ugody z [...].12.2018 r. Organ działał zatem w warunkach przewlekłości przekraczającej terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (zwłaszcza brak zastosowania się do jednoznacznych wytycznych SKO w [...] dotyczących sposób zakończenia postępowania w sprawie oraz bierność organu wobec kolejnych pism skarżącego dotyczących wskazania terminu załatwienia sprawy), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość postępowania organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Doszło bowiem do ponad dwuletniego przekroczenia terminów załatwienia sprawy. Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona przewlekłość nie znajduje w jakimkolwiek stopniu usprawiedliwienia we wprowadzeniu stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14.03.2020 r., albowiem pomimo złożenia w lipcu 2019 r. niniejszej skargi, postawa organu charakteryzowała się zaniechaniem podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie. Dopiero na rozprawie w dniu [...].08.2020 r. pełnomocnika organu poinformował o gotowości do zakończenia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji Sąd stwierdził zaistnienie podstaw do uznania, że przewlekłość organu miała charakter kwalifikowany i stanowił rażące naruszenie prawa. Postawa organu nie zasługuje bowiem na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może w nieskończoność powoływać się na wykonywanie postanowień ugody z [...].12.2018 r. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku wobec informacji przekazanych na rozprawie o braku wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, koniecznym stało się (pkt III) zobowiązywanie organu do wydania aktu w terminie 30 dni licząc od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd znalazł także podstawę do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości. Sąd wymierzył organowi grzywnę w celu zdyscyplinowania go w zakresie przestrzegania ustawowych terminów załatwiania spraw i zmuszenia do takiego zorganizowania pracy, by w przyszłości nie dochodziło do przewlekłości postępowań. W ocenie Sądu kwota 500 zł nie jest nadmierna, a jednocześnie na tyle dolegliwa, by zmusić Wójta do zintensyfikowania działań zmierzających do poprawy terminowości załatwiania sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.