II SAB/Wr 34/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w R. na bezczynność Burmistrza Kamieńca Ząbkowickiego w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko oddala skargę w całości.

Fundacja [...] z siedzibą w R. (dalej skarżąca), pismem z dnia 25 kwietnia 2025 r., wystąpiła do Burmistrza Kamieńca Ząbkowickiego (dalej: organ I instancji) o wszczęcie postępowania w sprawie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez osoby fizyczne – podmioty eksploatujące kocioł grzewczy w budynkach znajdujących się w miejscowości O. [...] i O. [...] oraz dopuszczenie fundacji do postępowania na prawach strony. Postanowieniem z dnia 28 maja 2025 r. organ I instancji, na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 123 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez osoby fizyczne eksploatujące kotły grzewcze na terenie nieruchomości O. [...] i O. [...] oraz odmówił dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniach na prawach strony. Postanowieniem z dnia 17 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: Kolegium) uchyliło powyższe postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że skarżąca mogła złożyć jeden wniosek o wszczęcie dwóch różnych postępowań w sprawie dwóch różnych osób eksploatujących kotły grzewcze w dwóch różnych budynkach, jednakże wadliwie Burmistrz Kamieńca Ząbkowickiego wydał jedno postanowienie. Nie był on bowiem uprawniony do załatwienia dwóch różnych spraw jednym postanowieniem. Postanowienie Kolegium wpłynęło do organu I instancji w dniu 9 grudnia 2025 r. Pismem z dnia 12 stycznia 2026 r. skarżąca wniosła ponaglenie. Po złożeniu ponaglenia, skarżąca w dniu 14 stycznia 2026 r., wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Kamieńca Ząbkowickiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego sprawie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez osoby fizyczne eksploatujące kocioł grzewczy na terenie nieruchomości O. [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza Kamieńca Ząbkowickiego do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wobec rozstrzygnięcia Kolegium z dnia 17 października 2025 r., sprawa pod względem prawnym jest oczywista, a Burmistrz Kamieńca Ząbkowickiego powinien bez zbędnej zwłoki wydać dwa postanowienia rozstrzygające w dwóch odrębnych sprawach administracyjnych, nawet bez potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zatem najpóźniej w ciągu miesiąca od otrzymania akt postępowania z Kolegium, co nastąpiło z początkiem grudnia 2025 r. Tymczasem na dzień złożenia ponaglenia organ nie wydał postanowień, ani też nie poinformował o przyczynie zwłoki. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kamieńca Ząbkowickiego wyjaśnił, że w dniu 12 stycznia 2026 r. wydał postanowienie nr RPRI.606.2a.2025.JR odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez osobę fizyczną eksploatującą kocioł grzewczy na terenie nieruchomości O. [...]. Wydanie tegoż postanowienia z opóźnieniem wynikało z potrzeby przeanalizowania zebranego materiału dowodowego oraz z uwagi na zawiły charakter sprawy, dużą liczbę spraw i nieobecność pracownika merytorycznego prowadzącego niniejszą sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika odpowiednio z brzmienia z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W myśl zaś art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co istotne - użyty w art. 35 § 2 k.p.a. nakaz niezwłocznego załatwienia sprawy, nie oznacza "natychmiast". Organ powinien dysponować realnym, w konkretnych okolicznościach, czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien zatem wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności. Nakaz niezwłocznego załatwienia sprawy nie jest więc tożsamy z nakazem załatwienia jej od ręki. Chodzi o to, aby sprawa została załatwiona tak szybko, jak to jest możliwe, lecz bez uszczerbku dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Różnorakie okoliczności mogą bowiem powodować niemożność natychmiastowego załatwienia sprawy. W realiach badanej sprawy z tak rozumianą bezczynnością nie mamy do czynienia. Nie sposób bowiem przyjąć, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż zasadniczo bez odwlekania w czasie, po doręczeniu postanowienia Kolegium z dnia 17 października 2025 r. i po uwzględnieniu informacji zawartych w sporządzonej w dniu 8 stycznia 2026 r. notatce służbowej, podjął w sprawie czynności ukierunkowane na załatwienie sprawy. W rezultacie skutkowało to podjęciem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez osobę fizyczną eksploatującą kocioł grzewczy na terenie nieruchomości O. [...]. Sam zaś brak doręczenia skarżącej na dzień wywiedzenia skargi, tj. 14 stycznia 2026 r. tegoż postanowienia, które opatrzone jest datą 12 stycznia 2026 r., biorąc pod uwagę niniejsze uwarunkowania czasowe nie może skutkować stwierdzeniem bezczynności organu, którą to Sąd ocenia na dzień wniesienia skargi. Z uwagi bowiem na prowadzoną przez skarżącą z organem korespondencję ekspediowaną za pośrednictwem poczty, brak samego doręczenia wydanego postanowienia 2 dni po jego podpisaniu nie może prowadzić do uzasadnionego przypisania organowi bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.